I. ANTECEDENTES
Resumen de Admisibilidad
La presente acción pública de Inconstitucionalidad de Acto Administrativo con efectos generales ha sido propuesta ante la Corte Constitucional, para el periodo de transición, el 07 de enero del 2009 por los señores: Luis Octavio Montaluisa Chasiquiza y Marlon René Santi Gualinga, quienes, debidamente fundamentados en lo dispuesto en los artículos 436, numeral 4 de la Constitución de la República y Capítulo III, Control Abstracto de Constitucionalidad, Sección I, Acción Pública de Inconstitucionalidad, de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional para el periodo de transición, publicadas en el Suplemento del Registro Oficial N.º 466 del 13 de noviembre del 2008, comparecen por sus propios derechos (el primero) y como Presidente de la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) el segundo, calidad que acredita con el Certificado de Registro de Directiva de la CONAIE otorgado por el CODENPE y que obra de fojas 1 a 2 del proceso.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 7 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, para el periodo de transición, el Secretario General, el 18 de marzo del 2009 a las 10h35, certificó que no se ha presentado otra solicitud con identidad de sujeto, objeto y acción, como se advierte de la razón actuarial constante a fojas 116.
Mediante auto del 25 de marzo del 2009 a las 12h25, la Sala de Admisión calificó y aceptó a trámite la presente acción de Inconstitucionalidad de Acto Administrativo (fojas 117 y vta.). Admitida a trámite, se procedió al sorteo correspondiente, radicándose la competencia en la Tercera Sala de la Corte Constitucional para el periodo de transición.
La Tercera Sala de la Corte Constitucional, para el periodo de transición, mediante providencia expedida el 02 de abril del 2009 a las 10h00, avocó conocimiento de la presente acción, habiendo correspondido al Dr. Hernando Morales Vinueza actuar como Juez Sustanciador.
Detalle de la Demanda
Antecedentes de hecho y fundamentos de derecho
Los accionantes manifiestan que el 18 de febrero del 2009, el Ec. Rafael Correa Delgado, Presidente Constitucional de la República, expidió el Decreto N.º 1585, publicado en el Registro Oficial N.º 539 del 3 de marzo del 2009, Decreto que además fue suscrito por Raúl Vallejo Corral, Ministro de Educación y Nathalie Celi Suárez, Ministra Coordinadora de Desarrollo Social. Que dicho Decreto consta de seis consideraciones, cuatro artículos y una disposición final; dispone que la Dirección Nacional Intercultural Bilingüe DINEIB estará dirigida por el Director Nacional, quien será de libre nombramiento y remoción por parte del Ministro de Educación al igual que los Directores Provinciales de la DINEIB; que las competencias y atribuciones del Subsecretario del Diálogo Intercultural, de la Comisión Nacional de Educación Intercultural Bilingüe, del Director Nacional y los Directores Provinciales de Educación Intercultural Bilingüe, serán reguladas mediante Acuerdos emitidos por el Ministro de Educación; que además, dicho Decreto Ejecutivo deroga todo el marco jurídico que ha regido la institucionalidad de la educación bilingüe de los pueblos y nacionalidades indígenas, al disponer la derogatoria de toda norma de similar o inferior jerarquía del citado Decreto 1585.
Añaden que el Decreto Ejecutivo 1585 es confuso, contradictorio, excluyente, discriminatorio, que vulnera y atropella la Constitución de la República, pues los derechos que ella consagra a favor de los pueblos indígenas han sido transferidos a la decisión de una sola persona: El Ministro de Educación. Que el impugnado Decreto Ejecutivo recién entró en vigencia a partir de su publicación en el Registro Oficial, el 03 de marzo del 2009; sin embargo -añaden- el Ministro de Educación expidió el Acuerdo Ministerial N.º 0066-09 del 18 de febrero del 2009, mediante el cual concede atribuciones al Director Nacional de Educación Intercultural Bilingüe y Subsecretario para el Diálogo Intercultural, y deroga varios Acuerdos Ministeriales referentes a la actividad educativa intercultural bilingüe, así como el Orgánico Estructural y Funcional al que se refiere la Ley 150, aprobada por el Congreso Nacional, en franca violación de la Constitución y la Ley.
Indican además, que el Decreto Ejecutivo N.º 1585 transgrede las siguientes disposiciones constitucionales:
Art. 1.- Que consagra al Ecuador como Estado Constitucional de Derechos y Justicia, Social, Democrático, Soberano, Independiente, Unitario, Intercultural, Plurinacional y Laico;
Art. 3.- Es deber del Estado: Garantizar sin discriminación el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución, de manera particular el derecho a la educación;
Art. 11.- Los derechos se podrán ejercer, promover y exigir de manera individual y colectiva ante autoridades competentes, quienes deben garantizar su cumplimiento (…) Será inconstitucional cualquier acción u omisión de carácter regresivo que disminuya, menoscabe o anule injustificadamente el ejercicio de los derechos;
Art. 57.- Derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades: mantener y fortalecer su identidad, tradiciones ancestrales, forma de organización social (numeral 1); no ser objeto de racismo y de ninguna forma de discriminación (numeral 2); reconocimiento y reparación a las colectividades afectadas por racismo y xenofobia (numeral 3); crear, desarrollar y aplicar su derecho propio o consuetudinario (numeral 10); mantener, proteger y desarrollar sus conocimientos colectivos y saberes ancestrales (numeral 12); desarrollar, fortalecer y potenciar el sistema de educación intercultural bilingüe, conforme a la diversidad cultural para el cuidado y preservación de las identidades; que la administración de tal sistema de educación será colectiva y participativa, con alternancia temporal y espacial (numeral 14); construir y mantener organizaciones que les representen, en el marco del respeto al pluralismo y a la diversidad cultural, política y organizativa (numeral 15); participar mediante sus representantes en los organismos oficiales que determine la ley (numeral 16); ser consultados antes de la adopción de una medida legislativa que pueda afectar sus derechos colectivos (numeral 17);
Art. 61.- Derechos de Participación: ser consultados (numeral 4); desempeñar empleos y funciones públicas con base en méritos y capacidades;
Art. 84.- La Asamblea Nacional y todo órgano con potestad normativa tendrá la obligación de adecuar, formal y materialmente, las leyes y demás normas jurídicas a los derechos previstos en la Constitución y los tratados internacionales, y los que sean necesarios para garantizar la dignidad del ser humano o de las comunidades, pueblos y nacionalidades.
Art. 85.- Las políticas públicas y la prestación de bienes y servicios públicos se orientarán a hacer efectivos el buen vivir y todos los derechos, y se formularán a partir del principio de solidaridad;
Art. 147.- Son atribuciones de la Presidenta o el Presidente de la República: 1) Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los tratados internacionales y las demás normas jurídicas dentro del ámbito de sus competencias; 5) Dirigir la administración pública en forma desconcentrada;
Art. 343.- El sistema nacional de educación tendrá como finalidad el desarrollo de capacidades individuales y colectivas de la población, que posibiliten el aprendizaje, y la generación y utilización de conocimientos, técnicas, saberes, arte y cultura. El sistema tendrá como centro al sujeto que aprende, y funcionará de manera flexible y dinámica, incluyente, eficaz y eficiente;
Art. 344.- El sistema nacional de educación comprenderá las instituciones, programas, políticas, recursos y actores del proceso educativo, así como acciones en los niveles de educación inicial, básica y bachillerato, y estará articulado con el sistema de educación superior;
Art. 349, numeral 9.- Garantizar el sistema de educación intercultural bilingüe, en el cual se utilizará como lengua principal de educación la de la nacionalidad respectiva y el castellano como idioma de relación intercultural, bajo la rectoría de las políticas públicas del Estado y con total respeto a los derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades;
Art. 424.- La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del ordenamiento jurídico. Las normas y los actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales, en caso contrario carecerán de eficacia jurídica;
Art. 425.- El orden jerárquico de aplicación de las normas será el siguiente: La Constitución, los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las leyes ordinarias las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los demás actos y decisiones de los poderes públicos. En caso de conflicto entre normas de distinta jerarquía, la Corte Constitucional, las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, lo resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquica superior.
Asimismo, señalan que se ha transgredido el art. 2 de la Ley 150, Reformatoria a la Ley de Educación, que dispone:
“Art. 2.- Añádase en el artículo 28, el siguiente inciso: “La Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe, especializada en cultura y lenguas aborígenes, funcionará como una organización técnica, administrativa y financiera descentralizada, tendrá su propia estructura orgánico- funcional, que garantizará la participación en todos los niveles e instancias de la administración educativa, de los pueblos indígenas en función de representatividad”.
Afirman los demandantes que el Decreto Ejecutivo 1585 contraviene la jerarquía de la ley, afectando la seguridad jurídica; que se mantiene vigente lo dispuesto en la Ley 150, reformatoria de la Ley Orgánica de Educación.
Petición Concreta
Con estos antecedentes, los comparecientes proponen la presente acción de inconstitucionalidad, por medio de la cual solicitan que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N.º 1585 suscrito por el Presidente de la República, el Ministro de Educación y la Ministra Coordinadora de Desarrollo Social, publicado en el Registro Oficial N.º 539 del 03 de marzo del 2009, cuyo tenor es el siguiente:
“Art. 1.- Apoyar y fortalecer el Sistema de Educación Intercultural Bilingüe, bajo la rectoría de las políticas públicas del Estado a través de la autoridad educativa nacional, que formulará la política para todo el sistema educativo, con total respecto a los derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades, regulando y controlando las actividades y el funcionamiento de las entidades del sistema, bajo los principios de interculturalidad y plurinacionalidad, procurando la concepción y prácticas de éstos en todo el Sistema Educativo Nacional.
Art. 2.- El Sistema de Educación Intercultural Bilingüe como parte del Sistema Educativo Nacional tendrá la siguiente estructura:
- Ministerio de Educación: Máxima instancia del Sistema Educativo Nacional que ejerce la rectoría de políticas sobre la educación en el país en todos los sistemas, subsistemas, niveles y modalidades;
- Subsecretaría del Diálogo Intercultural: Instancia de coordinación entre la educación intercultural bilingüe y las demás instancias del Sistema Educativo Nacional, cuyo principal objetivo es promover una práctica intercultural en todo el sistema educativo. Estará dirigida por el Subsecretario, que será de libre nombramiento y remoción por parte del Ministro de Educación;
- Comisión Nacional de Educación Intercultural Bilingüe: Instancia asesora del Ministerio de Educación para temas de educación intercultural bilingüe. Su conformación y atribuciones estarán normadas mediante acuerdo ministerial;
- Dirección Nacional Intercultural Bilingüe – DINEIB: Instancia del Ministerio de Educación, descentralizada administrativa, técnica y financieramente. Estará dirigida por el Director Nacional, que será de libre nombramiento y remoción por parte del Ministro de educación;
- Direcciones provinciales interculturales bilingües: Instancias desconcentradas del Ministerio de Educación y de la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe, encargadas de ejecutar las políticas educativas del Estado, emanadas por el Ministerio de Educación. Estarán dirigidas por los directores provinciales, que serán de libre nombramiento y libre remoción por parte del Ministro de Educación.
Art. 3.- Las competencias y atribuciones del Subsecretario del Diálogo Intercultural, de la Comisión Nacional de Educación Intercultural Bilingüe, del Director Nacional de Educación Intercultural Bilingüe y de los directores provinciales de educación intercultural bilingüe, serán reguladas mediante acuerdo ministerial emitido por el Ministro de Educación.
Art. 4.- Quedan derogadas todas las disposiciones constantes en los instrumentos de similar o inferior jerarquía que se opongan al presente decreto.
DISPOSICION FINAL.-
De la ejecución del presente decreto ejecutivo, que entrará en vigencia a partir de su publicación en el Registro Oficial, encárguese al Ministro de Educación”.
Contestación a la demanda
Ministro de Educación
El Ministro de Educación, Raúl Vallejo Corral, mediante escrito constante de fojas 147 a 149 del proceso, manifiesta: Que niega los fundamentos de hecho y de derecho de la acción; que la autoridad competente para expedir Decretos Ejecutivos es el Presidente de la República, lo que pretenden desconocer los accionantes. Que de conformidad con los artículos 83 y 228 de la Constitución de la República, todas las personas deben acatar y cumplir la Constitución, las leyes y las decisiones legítimas de autoridad competente, y el ingreso al servicio público se realiza mediante concurso de merecimientos y oposición en la forma que determina la ley; que el artículo 92 de la LOSCCA clasifica a los funcionarios de libre nombramiento y remoción, entre ellos, a los Directores; si los accionantes estiman que el Decreto Ejecutivo 1585 les perjudica en cuanto a la designación de los directivos de la Dirección Nacional y Direcciones Provinciales de Educación Intercultural Bilingüe, deben impugnarlo ante el órgano jurisdiccional competente para el control exclusivo de la legalidad; por tanto, la acción de inconstitucionalidad es equivocada para tales efectos.
Que el Ministro de Educación es competente para el despacho de asuntos inherentes a su cargo, por lo cual, la facultad que el Decreto impugnado concede al Ministro de Educación para nombrar y remover a los Directores Nacionales y Provinciales de Educación Intercultural Bilingüe se encuentra respaldada por el artículo 17 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva.
Añade que el numeral 9 del artículo 347 de la Constitución de la República establece como una responsabilidad del Estado garantizar el sistema de educación intercultural bilingüe, bajo la rectoría de las políticas públicas del Estado y con respeto a los derechos de las comunidades y pueblos indígenas, lo cual está en concordancia con el artículo 1 del Decreto Ejecutivo 1585.
Que los demandantes, especialmente el Presidente de la CONAIE, no han justificado la calidad invocada, por tanto, se ha omitido una solemnidad sustancial, hecho que nulita e invalida la presente causa. Solicita que se rechace la acción.
Presidente de la República
El Dr. Alexis Mera Giler, Secretario General Jurídico de la Presidencia de la República y abogado patrocinador del Presidente de la República, mediante escrito que obra de fojas 176 a 181, señala: Que los accionantes no han establecido en su demanda las razones por las cuales afirman que el Decreto Ejecutivo N.º 1585 transgrede las normas constitucionales que invocan; que el Decreto impugnado no reforma los principios ni deberes fundamentales del Estado, como tampoco afecta el ejercicio de los derechos constitucionales; no se desconocen los derechos colectivos de las nacionalidades y pueblos indígenas, por el contrario, busca fortalecer el sistema de educación intercultural bilingüe con absoluto respeto de los derechos de esos pueblos y nacionalidades, bajo los principios de interculturalidad y plurinacionalidad; no se ha violado el derecho de participación de los ecuatorianos, no se impide su derecho a ser consultados ni a ejercer empleos o funciones públicas según sus méritos y capacidades; el Presidente de la República tiene facultad para expedir Decretos para la buena marcha de la administración pública, conforme con lo dispuesto en el art. 147 de la Constitución de la República; no se ha transgredido ni afectado la supremacía constitucional ni la jerarquía de las normas jurídicas vigentes, pues el artículo 4 del Decreto N.º 1585 expresamente deroga las disposiciones de similar o inferior jerarquía que se le opongan.
Agrega que de conformidad con el artículo 92 de la LOSCCA los Directores son de libre nombramiento y remoción, por tanto, la facultad otorgada al Ministro de Educación para nombrar y remover a los Directores de Educación Intercultural Bilingüe, no nace del Decreto impugnado ya que éste solo recoge la disposiciones de la LOSCCA; si los accionantes estiman que se ha violado la ley, la acción de inconstitucionalidad no es procedente para este caso; solicita que se deseche la acción deducida.
Ministra de Coordinación de Desarrollo Social
La Ec. Nathalie Cely Suárez, Ministra de Coordinación de Desarrollo Social, comparece mediante escrito que obra de fojas 239 a 241 del proceso y manifiesta: Que rechaza la acción propuesta, ya que de conformidad con el art. 344 de la Constitución de la República, el Estado ejercerá la rectoría del sistema (de educación) a través de la autoridad educativa nacional, la que formulará la política nacional de educación, así como el funcionamiento de las entidades del sistema; además, de conformidad con el artículo 347, numeral 9, ibídem, corresponde al Estado garantizar el sistema de educación intercultural bilingüe, bajo la rectoría de las políticas públicas y con total respeto a los derechos de las comunidades, pueblos y nacionalidades; a su vez, el art. 9, literal e del Reglamento Orgánico Funcional del Ministerio de Educación otorga al Ministro la facultad de expedir Acuerdos, Resoluciones, Órdenes y Disposiciones relacionados con la gestión del Ministerio; y, el literal n le autoriza para nombrar y remover al personal del Ministerio de Educación.
Que el artículo 1 del Acuerdo N.º 600, publicado en el Registro Oficial N.º 528 del 21 de febrero del 2005, ratificó a la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe DINEIB como organismo técnico, administrativa y financieramente descentralizado, adscrito al Ministerio de Educación; que la norma legal invocada por los demandantes (art. 2 de la Ley 150 reformatoria de la Ley de Educación) establece que la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe tendrá su propia estructura orgánico-funcional, que garantizará la participación, en todos los niveles e instancias, de la administración educativa de los pueblos indígenas, en función de su representatividad, pero ello, de ninguna manera significa que los pueblos y nacionalidades indígenas son quienes deben designar a las autoridades de la DINEIB, como falsamente se indica en la demanda. Que es falso también, que el Decreto 1585 vulnere derechos de los pueblos indígenas, ya que la DINEIB mantiene su descentralización administrativa, técnica y financiera, y por ser una entidad adscrita al Ministerio de Educación, es lógico que se encuentra bajo la dirección y autoridad del titular de esa Cartera de Estado, la que ejerce la rectoría del sistema nacional de educación; solicita que se rechace la presente acción.
Criterio de la Procuraduría General del Estado
El Dr. Néstor Arboleda Terán, Director Nacional de Patrocinio y Delegado de la Procuraduría General del Estado, comparece mediante escrito constante de fojas 232 a 235 y manifiesta: Que el artículo 141 de la Constitución de la República señala que el Presidente de la Nación es el Jefe de Estado y, como tal, responsable de la administración pública; que el art. 147, numeral 5, ibídem, dispone que el Primer Mandatario puede expedir Decretos Ejecutivos para la administración pública; que los accionantes no han especificado si la inconstitucionalidad que imputan al Decreto Ejecutivo N.º 1585 es por el fondo o por la forma.
Que la acción de inconstitucionalidad es procedente cuando se impugna algún acto normativo que contraviene las normas constitucionales, no cuando se presentan presuntas contradicciones entre normas de orden legal; además, la demanda se sustenta en supuestas violaciones de disposiciones de orden legal y reglamentario, específicamente de la Ley 150 (reformatoria de la Ley de Educación), que de forma errada se sostiene que habría sido derogada por el Decreto en análisis.
Que los demandantes impugnan actos administrativos expedidos antes de la vigencia del Decreto Ejecutivo 1585, relativos a cambio y remoción de Directores de la DINEIB, los cuales no son parte del referido Decreto Ejecutivo, y en caso de vulnerar derechos subjetivos de quienes ocupaban cargos de dirección en la DINEIB, les correspondería demandar en la vía administrativa o mediante las vías constitucionales, si se tratara de vulneración de derechos fundamentales, ante los órganos competentes de la Función Judicial, conforme las normas constitucionales vigentes. Añade que la presunción de constitucionalidad de una norma impone a su impugnante la carga de argumentar convincentemente la incompatibilidad de ese texto con las disposiciones constitucionales, elemento inexistente en la presente acción, por lo cual se deberá decidir por la constitucionalidad del acto normativo impugnado; solicita que se niegue la acción.
II. CONSIDERACIONES Y COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Para resolver la presente causa se formulan las siguientes:
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- El Pleno de la Corte Constitucional, para el periodo de transición, es competente para conocer y resolver la presente causa, de conformidad con lo previsto en los artículos 429 y 436, numeral 2 de la Constitución de la República y artículo 27 del Régimen de Transición, publicado con la Constitución de la República del Ecuador en el Registro Oficial N.º 449 del 20 de octubre del 2008, en concordancia con los artículos 27 y 28 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, para el periodo de transición, publicadas en el Suplemento del Registro Oficial N.º 466 del 13 de noviembre del 2008, vigentes al momento de presentarse esta acción.
SEGUNDA.- La presente acción ha sido tramitada de conformidad con el ordenamiento jurídico constitucional y legal aplicable al caso, por lo que se declara su validez.
TERCERA.- En virtud del principio de supremacía constitucional, “las normas y los actos del poder público deberán mantener conformidad con las disposiciones constitucionales”, so pena de carecer de eficacia jurídica, conforme lo previsto en el artículo 424 de la Constitución de la República; de ahí que todas las personas, autoridades e instituciones están sujetas a la Constitución (artículo 426 ibídem).
Mediante la acción de inconstitucionalidad de acto administrativo con efectos generales, la Corte Constitucional –como órgano competente– ejerce el control de constitucionalidad. Esta acción tiene como finalidad asegurar que los actos del poder público guarden concordancia con las disposiciones contenidas en la Constitución de la República, y en caso de darse lo contrario, a través de la declaratoria de inconstitucionalidad se determinará la invalidez del acto administrativo objeto de impugnación (artículo 436, numeral 4 de la Constitución de la República).
CUARTA.- Se impugna en la presente causa el Decreto Ejecutivo N.º 1585, que fue publicado en el Registro Oficial N.º 539 del 3 de marzo del 2009, Decreto que además fue suscrito por Raúl Vallejo Corral, Ministro de Educación, y Nathalye Celi Suárez, Ministra Coordinadora de Desarrollo Social, pues indican los demandantes que dicho Decreto dispone que la Dirección Nacional Intercultural Bilingüe DINEIB estará dirigida por el Director Nacional, quien será de libre nombramiento y remoción por el Ministro de Educación, al igual que los Directores Provinciales de la DINEIB.
QUINTA.- Mediante Decreto Ejecutivo N.º 196 del 29 de diciembre del 2009, publicado en el Registro Oficial N.º 113 del jueves 21 de enero del 2010 (fojas 287 a 289), se expidió la Regulación del Sistema de Educación Intercultural Bilingüe y Designación de sus Autoridades.
El referido Decreto Ejecutivo en su Disposición Derogatoria señala lo siguiente:
“Derógase el Decreto Ejecutivo No. 1585 del 18 de febrero de 2009, publicado en el Registro Oficial No. 539 del 2 de marzo del 2009”.
En consecuencia, al haberse derogado en forma expresa el Decreto Ejecutivo N.º 1585, impugnado por los accionantes, este acto administrativo con efectos generales ha dejado de existir jurídicamente, por lo que no existe materia sobre la cual la Corte Constitucional deba pronunciarse, correspondiendo por tanto disponer el archivo de la causa.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, administrando Justicia Constitucional y por mandato de la Constitución de la República del Ecuador, la Corte Constitucional, para el periodo de transición, expide la siguiente:
