I. ANTECEDENTES
De la solicitud y sus argumentos
El señor Walberto Alberto Guerrero Ávila, amparado en lo dispuesto en los artículos 94 y 437 de la Constitución de la República, presenta acción extraordinaria de protección en contra de la providencia dictada por el Tribunal Distrital N.º 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, de fecha 22 de enero del 2009 a las 08h58, dentro del juicio N.º 590-08-1, mediante el cual se niega la procedencia del recurso planteado y el auto con fuerza de sentencia dictado por el mismo organismo el 09 de febrero del 2009 a las 10h30, en el que se inadmite la revocatoria planteada por el accionante.
El actor de la acción extraordinaria de protección, con fecha 19 de diciembre del 2008 a las 14h30, señala que mediante demanda presentada en el Tribunal Distrital N.º 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, dedujo recurso de anulación, objetivo o por exceso de poder, contra la Comisión de Tránsito del Guayas, causa a la que se asignó el número 590-08-1.
Afirma que mediante decreto dictado el 22 de enero del 2009, que fue notificado el 22 de enero del 2009, se niega al accionante el recurso planteado, indicándose en dicho auto que ha operado la caducidad, y por economía procesal el Tribunal se abstiene de sustanciar la demanda y dispone su archivo.
Es así como mediante escrito presentado por el compareciente debidamente fundamentado y dentro del término legal para hacerlo, el 26 de enero del 2009 solicitó que se revoque dicho decreto, y mediante auto dictado por el Tribunal Distrital N.º 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, suscrito por los señores Ministros Jueces, Doctores José Pincay Romero, Patricia Vintimilla Navarrete y Miguel Anterapa Figueroa, respectivamente, el 9 de febrero del 2009 y notificado el 11 de febrero del 2009, dice: “Agréguese a los autos el escrito del accionante Sr. Walberto Alberto Guerrero Ávila, en lo principal, la calificación del recurso que se formula es de potestad exclusiva del Tribunal, por consiguiente en virtud de no haber variado los fundamentos expuestos en la providencia que antecede dictada el 22 de enero de 2009, a las 08h58 (fjs.9), no se admite la revocatoria planteada por el actor, hágase saber”.
A criterio del accionante, este auto, que tiene fuerza de sentencia, vulnera los derechos constitucionales a la defensa e impide probar su inocencia en un proceso administrativo prescrito, llevado a cabo en el Consejo de Disciplina de la Comisión de Tránsito del Guayas, y viola las garantías básicas del debido proceso, pues no se consideraron los fundamentos del recurso que presentó dentro de término para demandar como indica el artículo 65, inciso segundo de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, como tampoco se respetaron las reglas básicas constitucionales del debido proceso.
Pretensión Concreta
El accionante expresamente solicita:
“que se declare la improcedencia tanto del decreto de fecha 22 de enero de 2009, las 08h58, como del auto con fuerza de sentencia dictado el 09 de febrero del 2009, las 10h30, en el juicio No.- 590-08-1 que conoce el Tribunal Distrital No. 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, y se disponga que se proceda a calificar mi recurso de anulación, objetivo o por exceso de poder, presentado en el indicado Tribunal, contra la Comisión de Tránsito del Guayas, dentro del término legal y oportuno para demandar, y con los fundamentos legales que me otorga la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.
Resoluciones Impugnadas
Providencia dictada por el Tribunal Distrital No. 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, de fecha 22 de enero de 2009, las 08H58, dentro del juicio No. 590-08-1:
“Juicio No. 590-08-1 TRIBUNAL DISTRITAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE GUAYAQUIL.- Guayaquil, 22 de Enero de 2009; las 8h58.- VISTOS: El señor Walberto Alberto Guerrero Ávila, con domicilio en esta ciudad de Guayaquil comparece a este Órgano de la Administración de Justicia para demandar a la Comisión de Tránsito de la Provincia del Guayas, en la persona de su Director Ejecutivo Señor Ricardo Antón Khairalla, impugnando la Resolución del Expediente Administrativo No. 05-2005, de fecha 27 de diciembre de 2005 notificado el 7 de marzo del 2006. El recurso que formula el demandante es de plena jurisdicción o subjetivo pues afecta sus derechos personales y patrimoniales, a ese efecto el inciso primero del Art. 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa determina que el término para deducir la demanda en este tipo de causas es de noventa días, siendo así que, al ser presentada la demanda el diecinueve de diciembre de dos mil ocho, es evidente que ha discurrido con exceso el término de que disponía el actor, habiendo operado la caducidad. Sin otras consideraciones y por economía procesal el Tribunal se Abstiene de sustanciar esta demanda y dispone su archivo. Notifíquese y cúmplase.-”.
Auto dictado por el Tribunal Distrital No. 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, de fecha 09 de febrero del 2009, las 10h30, en el juicio No.- 590-08-1 “Juicio No. 590-08-1 TRIBUNAL DISTRITAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE GUAYAQUIL.- Guayaquil, 09 de Febrero de 2009; las 10h30.- Agréguese a los autos el escrito del accionante Sr. Walberto Alberto Guerrero Ávila. En lo principal, la calificación del recurso que se formula es de potestad exclusiva del Tribunal, por consiguiente en virtud de no haber variado los fundamentos expuestos en la providencia que antecede dictada el 22 de enero de 2009 a las 08h58 (fs.9), no se admite la revocatoria planteada por el actor. Hágase saber”.
De la Contestación y sus argumentos
En atención a lo previsto en los literales a y b del artículo 56 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, para el período de transición, publicadas en el Registro Oficial N.º 466 del 13 de noviembre del 2008, se establece que la Sala de Sustanciación en el auto inicial avocará conocimiento del proceso y dispondrá la notificación al juez o tribunal que expidió la decisión judicial impugnada, disponiendo la presentación de un informe debidamente motivado de descargo sobre los argumentos que fundamentan la demanda, así como la comunicación a la contraparte del accionante para que, de considerarlo pertinente, se pronuncie en el plazo de quince días, exclusivamente respecto a la presunta vulneración en el proceso de juzgamiento de los derechos reconocidos en la Constitución. Mediante providencia del 27 de enero del 2010 a las 10h30, se dispone notificar con el contenido de la providencia y de la demanda respectiva al Tribunal Distrital N.º 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, a fin de que presenten un informe debidamente motivado de descargo sobre los argumentos que fundamentan la demanda, y de igual manera, a la Comisión de Tránsito del Guayas como contraparte, dentro del proceso, y señalar para el día miércoles 3 de febrero del 2010 a las 15h00 la realización de la audiencia respectiva.
Dando cumplimiento a la providencia mencionada emitida por la Segunda Sala de la Corte Constitucional, el Dr. José Pincay Romero, Ab. Miguel Antepara Figueroa y Dra. Patricia Vintimilla Navarrete, en su calidad de jueces del Tribunal Distrital N.º 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, mediante escrito manifiestan lo siguiente: En el auto del 22 de enero del 2009, el Tribunal calificó, como era su obligación, al recurso del accionante, como subjetivo o de plena jurisdicción, pues está encaminado a amparar un derecho personal del recurrente y más aún de tipo patrimonial. Este recurso, según el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debe demandarse dentro del término de 90 días, razón por la cual, habiendo sido presentada la demanda fuera del término, conforme la fe de presentación con fecha 19 de diciembre del 2008, se dispuso el archivo de la misma.
Posteriormente, con providencia de fecha 9 de febrero del 2009, se manifiesta que la calificación del recurso que se formula es de potestad exclusiva del Tribunal, y al no variar los fundamentos expuestos en la providencia que antecede del 22 de enero del 2009, no se admite la revocatoria planteada por el actor, y en tal virtud, se actuó conforme a lo expuesto en distintas resoluciones del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, entre ellas, las que aparecen en la página 244 del diccionario de jurisprudencia contencioso administrativa, preparado por el Dr. Galo Espinoza M., que en su parte pertinente dice: “de las consideraciones que antecede desprende que la determinación o calificación del recurso, bien se trate del subjetivo o del objetivo, no puede quedar librada al solo arbitrio del recurrente” pues es el Tribunal al que corresponde, lógicamente, la determinación y calificación del recurso.
En este punto, afirman que el recurso propuesto por el actor tiene íntima relación con sus derechos subjetivos, privados, que afectan exclusivamente a sus bienes patrimoniales y que el demandante considera que han sido vulnerados por la resolución del Consejo de Disciplina de Oficiales Superiores del Cuerpo de Vigilancia de la Comisión de Tránsito del Guayas, dictada el 27 de diciembre del 2005.
Finalmente, señalan que de ningún modo el recurrente pretende que se establezca únicamente la norma jurídica objetiva, que es lo que constituye la diferencia del recurso de anulación u objetivo. En este supuesto, es evidente que el recurso planteado es el de plena jurisdicción y/o subjetivo, el cual, de acuerdo con lo que establece el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debió deducirse dentro de los 3 meses contados desde el día siguiente al de la notificación de la resolución que haya causado estado y de la cual se reclama, y como se lo ha presentado a los dos años de la respectiva notificación, se ha operado la caducidad.
De los argumentos de otros accionados con interés en el caso
Mediante escrito presentado el 11 de febrero del 2010, el Ing. Jaime Velásquez Egüez, en calidad de Director Ejecutivo y representante legal de la Comisión de Tránsito del Guayas, manifiesta que la acción extraordinaria de protección, materia del presente caso, es extemporánea debido a que el aludido auto fue dictado el 9 de febrero del 2009 y notificado el 11 de febrero del mismo año, mientras
que el escrito que contiene la acción extraordinaria de protección fue entregado a la Secretaría de la Corte Constitucional, el 19 de marzo del 2009, habiendo excedido el plazo de 5 días que otorga el artículo 44 de las reglas procesales comunes.
Afirma que el actor intencionalmente olvida que el artículo 3 de la Ley de lo Contencioso Administrativa expone que el recurso contencioso es de dos clases “…el uno, de plena jurisdicción o subjetivo, que ampara un derecho subjetivo del recurrente; el otro, de anulación u objetivo o por exceso de poder, que tutela o protege el cumplimiento de la norma jurídica objetiva de carácter administrativo… etc.”. Con este recurso se anula un acto administrativo, pero no devuelve derechos económicos ni liquidaciones. Claramente le correspondía el subjetivo, debido a que reclama seguir en sus labores al ser dado de baja de las filas del cuerpo de vigilancia.
Por ello, manifiesta el compareciente que al haberse extinguido el tiempo contemplado en el artículo 65 al que se hace referencia, para ejercer la acción de plena jurisdicción subjetiva, el accionante planeó invocar el recurso contencioso objetivo, para el que el referido artículo concede tres años para invocarlo, soslayando este recurso, puesto que no anula un acto administrativo, sino que impulsa el cumplimiento de la norma violentada.
Por lo expuesto, solicita disponer sin lugar la acción planteada, confiriendo vigencia al auto impugnado.
II. CONSIDERACIONES Y COMPETENCIA
Competencia
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 94 y 437 de la Constitución de la República, el Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver sobre las acciones extraordinarias de protección contra sentencias, autos definitivos y resoluciones con fuerza de sentencia, en el presente caso, sobre la providencia dictada por el Tribunal Distrital N.º 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, de fecha 22 de enero del 2009 a las 08h58, dentro del juicio N.º 590-08-1, mediante el cual se niega la procedencia del recurso planteado, y el auto con fuerza de sentencia dictado por el mismo organismo, el 9 de febrero del 2009 a las 10h30, en el que se inadmite la revocatoria planteada por el accionante.
Mediante auto de fecha 13 de octubre del 2009 a las 18h03, la Corte Constitucional, de conformidad con lo establecido en el primer inciso del artículo 6 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, para el período de transición, considera que la acción extraordinaria de protección cumple con los requisitos de procedibilidad establecidos en el artículo 437 de la Constitución de la Republica del Ecuador y en dichas Reglas y, por tanto, admite a trámite la mencionada demanda.
Supremacía Constitucional
La Corte Constitucional es el máximo órgano de control, interpretación constitucional y de administración de justicia en esta materia, siendo, por tanto, indispensable que ejerza ese control y demás atribuciones en estricto término al señalado en la Constitución de la República, pues su función primordial es preservar la supremacía e integridad de la misma, y asegurar la efectiva aplicación de los derechos y principios constitucionales, conforme lo prescribe en su artículo 424. Sin embargo, de lo dicho no se puede desconocer lo dispuesto en los artículos 425, 426, 427 y 428 ibídem, toda vez que el control de constitucionalidad abarca a otros operadores, y sin distingo de quien lo aplique, perseguirá igual fin, que es el de garantizar la supremacía de la Constitución y, por tanto, las decisiones judiciales adoptadas no pueden escapar a dicho control y se sujetarán también a lo dictado por la Carta Suprema.
Análisis del problema jurídico
Esta Corte procede a determinar el problema jurídico a resolver, conforme se desprende de los argumentos expuestos por el accionante: ¿En qué medida afectan o no los autos impugnados por el accionante a los derechos al debido proceso y a la defensa?
¿En qué medida afectan o no los autos impugnados por el accionante a los derechos al debido proceso y a la defensa?
El accionante señala que los autos impugnados violan una serie de derechos constitucionales, entre ellos, el derecho a la tutela judicial efectiva, imparcial y expedita de los derechos e intereses, el derecho al debido proceso, el derecho de defensa, entre otras garantías básicas establecidas en la Constitución de la República, al negarse la procedencia del recurso planteado ante el Tribunal Distrital N.º 2 de lo Contencioso Administrativo y, por tanto, impedir la protección efectiva a sus derechos presuntamente conculcados.
Al respecto, resulta importante señalar que el debido proceso, consagrado en el artículo 76 de la Constitución de la Republica, es el conjunto de garantías con las cuales se pretende que el desarrollo de las actividades en el ámbito judicial o administrativo se sujete a reglas mínimas, con el fin de proteger los derechos garantizados por la Carta Suprema, constituyéndose el debido proceso en un límite a la actuación discrecional de los jueces. Por tanto, no es sino aquel proceso que cumple con las garantías básicas establecidas en la Constitución, y que hace efectivo el derecho de las personas a obtener una resolución de fondo, basada en derecho.
En el caso concreto, nos encontramos frente a un proceso contencioso administrativo, el cual es activado por el accionante, quien “ejercita su derecho de acción frente al Estado para que, a través de los órganos jurisdiccionales, le imparta la tutela jurídica solicitada, anulando el acto o disposición administrativa lesivos a una situación jurídica sustancial de la que es titular, y en su caso, adoptando las medidas necesarias para restablecer el derecho subjetivo material que haya sido lesionado1”. De esta forma, al ejercer su derecho de acción configura el objeto del proceso sobre el cual tendrá que decidir el juez competente. En otras palabras, “lo que realmente vincula al órgano judicial es la pretensión que se concreta en el suplico de la demanda…2”. Así, conforme lo menciona la doctrina, la acción en el proceso contencioso administrativo al igual que en los otros procesos se identifica por la petición, los sujetos y la causa petendi. “Estos tres elementos constituyen lo que la doctrina procesal llama “identidades procesales de la acción” y su importancia radica en que, con su ayuda, se determina cuándo3 nos encontramos ante dos acciones idénticas o ante acciones distintas, a los efectos de decidir si existe o no cosa juzgada (o litispendencia) y a los efectos también de fijar los límites del pronunciamiento judicial (congruencia de la sentencia)”.
En esta línea, la petición o petitum del accionante en la causa materia de estudio es obtener que mediante sentencia se declare lo siguiente: “1. La nulidad de la Resolución dictada por el Consejo de Disciplina de Oficiales Superiores de la Comisión de Tránsito de la provincia del Guayas, el 27 de Diciembre del 2005, las 10:00h, y notificada el 07 de Marzo del 2006, por la cual se procede a darme la baja de las filas del Cuerpo de Vigilancia de la Comisión de Tránsito del Guayas; 2. El inmediato reintegro a mis funciones específicas de Oficial Subalterno del Cuerpo de Vigilancia de la Comisión de Tránsito del Guayas, en el grado de Sub Inspector Segundo; 3. El pago íntegro de mis sueldos y demás beneficios sociales, con el carácter retroactivo a que tengo derecho a partir del mes de Abril del 2006, luego que me notificaron la Resolución de darme la baja en calidad de Sub Inspector Segundo del Cuerpo de Vigilancia de la Comisión de Tránsito del Guayas, hasta la fecha de mi reintegro normal, a mis funciones de Oficial Subalterno de Tránsito”. En este sentido, lo que solicitó el accionante determinó la vía de protección a seguir en el proceso contencioso administrativo, claramente establecida en el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En este punto, conviene recordar que la referida Ley distingue dos categorías de recurso que pueden proponerse en la vía contenciosa administrativa; su artículo 3 prevé: “El recurso contencioso administrativo es de dos clases: de plena jurisdicción o subjetivo, y de anulación u objetivo. El recurso de plena jurisdicción o subjetivo ampara a un derecho subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o parcialmente por el acto administrativo de que se trata. El recurso de anulación objetivo o por exceso de poder, tutela el cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo, y puede proponerse por quien tenga interés directo para deducir la acción, solicitando al Tribunal la nulidad del acto impugnado por adolecer de un vicio legal”.
Conforme se menciona, “lo que se protege con el recurso de plena jurisdicción, es el derecho subjetivo originado en la ley o en el acto administrativo; mientras que con el recurso de anulación, lo que se protege es el derecho objetivo, exigiendo que el recurrente tenga legítimo interés para proponer la acción. En el primero, el Tribunal resuelve sobre la validez del acto administrativo y las reivindicaciones que fueren pertinentes; en el segundo, en cambio, el Tribunal decide sobre la anulación del acto administrativo en guarda del imperio de la ley o de la norma jurídica lesionada por el acto administrativo cuya anulación se demanda. Siendo las características del recurso diferentes para cada caso, las consecuencias de la omisión y la decisión del Tribunal, también es particular en cada caso, de modo que aun cuando el recurrente haga la petición jurídica amparándose en determinado recurso que considere procedente, el Tribunal está en la obligación de calificar ese recurso y determinar el que legítimamente corresponde, sujetándose a los términos de la Ley en consideración al origen, fundamento y alcance del acto impugnado y las razones en las que se apoya el recurrente”4.
Por otra parte, de lo expuesto se deduce que la decisión del Tribuna Distrital N.º 2 de lo Contencioso Administrativo guarda conformidad con el principio de congruencia de las sentencias, que “constituye una especie del género del debido proceso y significa que, al sentenciar, el juez debe respetar el contradictorio del proceso, esto es, debe pronunciarse sobre los diversos aspectos de las pretensiones postuladas por los justiciables y solo sobre ellos de acuerdo a ley, pues puede ocurrir que las partes pidan pronunciamientos que las leyes impiden hacer o, a la inversa, que la ley exija determinados pronunciamientos que las partes no piden”5
En este escenario, esta Corte evidencia que a pesar de que el Tribunal Distrital N.º 2 de lo Contencioso Administrativo se pronuncia en forma breve, éste establece en forma clara y suficiente las razones que motivan la inadmisión del recurso y su posterior archivo, entre las cuales podemos anotar las siguientes: 1) Que el recurso que formula el accionante es de plena jurisdicción o sujetivo, pues afecta sus derechos personales y patrimoniales; 2) Que conforme lo dispuesto en el el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el término para deducir la demanda en este tipo de causas es de noventa días; y, 3) Que al ser evidente que ha discurrido con exceso el término que disponía el actor para presentar la demanda, ha operado la caducidad.
En consecuencia, la actuación de los jueces competentes ha obrado en estricta observancia de las garantías básicas del debido proceso, en armonía con el principio de congruencia que rige la actividad procesal y, por tanto, en ningún momento se coarta el derecho a la defensa del accionado, tanto es así que en providencia del 9 de febrero del 2009, vuelve a responder el Tribunal y dispone que: “En lo principal, la calificación del recurso que se formula es de potestad exclusiva del Tribunal y que por no variar los fundamentos expuestos en la providencia que antecede de 22 de enero de 2009, no se admite la revocatoria planteada por el actor”, ratificando de esta manera que operó la caducidad, cuestión claramente definida por el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues el Tribunal estableció que se trataba de un derecho personal, siendo inaplicable el recurso objetivo interpuesto.
Al respecto, el doctor Galo Pico Mantilla señaló: “… el recurso propuesto en el proceso contencioso por la parte actora, está totalmente vinculado con sus derechos subjetivos, los cuales estima que han sido vulnerados por la resolución del Consejo de Disciplina de Oficiales Superiores del Cuerpo de Vigilancia de la Comisión de Tránsito del Guayas, porque se trata de la separación de sus funcionarios mediante la imposición de una sanción disciplinaria como es la baja de la institución; de allí que la anulación de este acto, conforme se solicita, tiene por objeto la restitución en el cargo y la aceptación de las demás pretensiones del recurrente, antes que el restablecimiento de determinada norma jurídica objetiva que constituye la finalidad específica del recurso de anulación u objetivo, y por ende la distinción de este frente al recurso de plena jurisdicción o subjetivo que es el que legítimamente corresponde al recurso planteado y que, por tanto, debió ser presentado dentro del término de 90 días posteriores a la notificación de la resolución administrativa demandada, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. El haberlo hecho después de este término, como ha sucedido en este caso, significa que fue presentado cuando el derecho del recurrente para ejercer su acción se había extinguido y, por consiguiente, cuando ya había operado la caducidad, que es declarable de oficio”.
Por lo expuesto, la Corte Constitucional determina que no existe vulneración de los derechos constitucionales aludidos por el accionante, ni de ningún otro derecho constitucional, con la expedición de las providencias dictadas por parte del Tribunal Distrital N.º 2 de lo Contencioso Administrativo de Guayaquil, de fechas 22 de enero del 2009 a las 08h58 y 09 de febrero del 2009 a las 10h30, dentro del juicio N.º 590-08-1 y, en consecuencia, no procede la protección de derechos solicitada por el accionante, tanto más si consideramos que se encuentra legitimada la actuación del Tribunal en el presente caso.
1 Faustino Cordón Moreno, El Proceso Contencioso Administrativo, Navarra, Editorial Aranzadi S.A., 2001, p.139.
2 Ver: Sentencia del Tribunal Supremo, de 27 de abril de 1993, en Faustino Cordón Moreno, El Proceso Contencioso Administrativo, Op. cit, p. 140
3 Faustino Cordón Moreno, El Proceso Contencioso Administrativo, Navarra, Editorial Aranzadi S.A., 2001, p.150.
4 Galo Pico Mantilla, Jurisprudencia Ecuatoriana de Casación Administrativa, 2007, p. 80.
5 Marcial Rubio Correa, La Interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional, Segunda Edición, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2008, p. 85.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional, para el periodo de transición, expide la siguiente:
