I. ANTECEDENTES
De la demanda y sus argumentos
Los legitimados activos presentan esta acción por incumplimiento argumentando:
Que mediante Órdenes Generales 169 del 30 de agosto del 2007 y 250 del 27 de diciembre del 2007, fueron colocados ilegítimamente en situación jurídica de disponibilidad por parte de la Fuerza Terrestre.
Con oficio N.º MJ-2008-77, fechado en Quito, 14 de febrero del 2008, suscrito por el Doctor Wellington Sandoval Córdova, Ministro de Defensa Nacional, Autoridad máxima de las Fuerzas Armadas, en representación del señor Presidente Constitucional de la República, en su condición de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas del Ecuador, dispuso su reincorporación a las filas militares, hecho que no fue cumplido por su destinatario y, mediante Órdenes Generales 043 del 29 de febrero del 2008 y 125 del 27 de junio del 2008, se los dio de baja.
Ante ello, 26 de sus ex compañeros comparecen presentando una acción de incumplimiento ante la Corte Constitucional, obteniendo sentencia en la que se declara el incumplimiento.
El acto administrativo cuyo incumplimiento declaró la Corte Constitucional, es de efectos generales, “erga omnes”, como la propia sentencia lo reconoce, por lo que la misma se debe aplicar para todos los casos semejantes. Solicitaron al Centro de Mediación de la Procuraduría General del Estado el 27 de enero de 2010 y 03-02-10, se los invite a las Audiencias de Mediación que se llevaban a efecto para cumplir con la Sentencia de la Corte Constitucional.
Por esto, mediante invitación de la Ab. Lissety Espinoza García, Directora Nacional del Centro de Mediación de la Procuraduría General del Estado, concurrieron a la primera Audiencia de Mediación que se realizó el martes 23 de febrero del 2010 a las 15h00.
Al concurrir sus delegados, el señor Mediador, Dr. Diego Chiriboga Pazmiño, les comunicó de la suspensión de la misma, estableciéndose las razones de esta en la constancia de imposibilidad de mediación N.º 010-ACM-2010, Proceso de Mediación N.º 063-DNCM-2010, en la que se señala: “4.-Mediante escrito suscrito por el Dr. Ricardo Calderón Pasquel, a nombre del Ministro de Defensa Nacional. Ingresado a este centro de Mediación con fecha 22 de febrero de 2010, señala textualmente lo siguiente “Ninguna controversia existe entre el Ministerio de Defensa Nacional y los solicitantes de este proceso, por lo que no asistiremos al mis ... Si los solicitantes tiene alguna pretensión deberán acudir a la justicia ordinaria donde haremos valer los derechos de la institución”.
Mediante escrito entregado en Recepción del Ministerio de Defensa el 11 de marzo del 2010, se solicitó al Secretario de esa Cartera de Estado: “... se sirva disponer a quien corresponda el pago de la reparación pecuniaria, conforme a lo dispuesto en la sentencia que nos ocupa”, lo que no ha sido respondido hasta ahora, ante lo cual, con escrito del 20 de abril del 2010, solicitaron certificación del transcurso de término que la ley otorga para que peticiones como las del caso sean atendidas, lo que tampoco ocurrió.
El objetivo primordial de la acción por incumplimiento de sentencias o Dictámenes Constitucionales, determinado en el artículo 436, numeral 9 de la Constitución de la República, es lograr que se cumpla la sentencia que salvaguarda los derechos consagrados en la Constitución, en lo que a los comparecientes respecta, dictada por la Corte Constitucional, por parte de autoridades que hasta el momento pretenden burlarla o evadirla.
Se ha producido violaciones consumadas en contra de sus legítimos derechos amparados por la Constitución de la República, como a una vida digna; al libre desarrollo de la personalidad; al honor y al buen nombre, conforme a lo prescrito en el artículo 66, numerales 2, 5 y 18, respectivamente; a la obligación de las instituciones del Estado y de los funcionarios de no hacer sino lo que mandan la Constitución y la ley (artículo 226); la nulidad de toda estipulación que implique renuncia, disminución o alteración de los derechos de los trabajadores y la inembargabilidad de sus remuneraciones (artículos 326, numeral 2 y 328, ídem); el derecho a dirigir quejas y peticiones y a recibir atención o respuesta en el plazo adecuado (artículo 66, numeral 23 ídem); el derecho a la seguridad jurídica, prescrito en el artículo 82 de la Constitución del Ecuador.
Particular análisis merece el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 66, numeral 4, para lo cual, parafraseando a la Segunda Sala de la Corte Constitucional, Resolución N.º 0119-09-RA, pp. 9-10, que acertadamente cita al tratadista Bernal Pulido, quien en su obra "El Derecho de los Derechos", señala: "El principio de igualdad representa uno de los pilares de toda sociedad bien organizada y de todo Estado constitucional. Este principio impone al Estado el deber de tratar a los individuos de tal modo que las cargas y las ventajas sociales se distribuyan equitativamente entre ellos. A su vez, este deber se concreta en cuatro mandatos: 1. Un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentran en circunstancias idénticas; 2. Un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no compartan ningún elemento común; 3. Un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes que las diferencias (trato igual a pesar de la diferencia), y 4. Un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes (trato diferente a pesar de la similitud)”.
Bajo este criterio doctrinario, este derecho de importancia suprema se debe dar en base a los cuatro mandatos que quedan señalados, que para el caso estaría en el marco del primero; es decir, de un trato idéntico a destinatarios que se encuentran en circunstancias idénticas al ser todos beneficiarios de la Orden de reincorporación incumplida y, por tanto, de la Sentencia también incumplida.
Los legitimados activos solicitan que, en sentencia, en relación con los legítimos derechos de los comparecientes, se disponga al Ministro de Defensa Nacional y Comandante General de la Fuerza Terrestre el efectivo cumplimiento de la decisión de carácter general, contenida en Sentencia N.º 0007-09-SANT-CC, Caso N.º 0024-2009, dictada por la Corte Constitucional el 09 de diciembre del 2009, publicada en el Suplemento del Registro Oficial N.º 97, del martes 29 de diciembre del 2009.
De la Admisión y la Competencia
El 8 de junio del 2010 a las 09h27 ante la Corte Constitucional se presenta la acción que nos ocupa. La Secretaría General de la Corte Constitucional, para el periodo de transición, con fecha 16 de junio del 2010, remite el expediente a la Dra. Nina Pacari Vega, a fin de que elabore el informe correspondiente. La Dra. Nina Pacari Vega, en su calidad de Jueza Sustanciadora de la causa, conforme lo establecido en la Disposición Tercera de la ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional y la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional, publicado en el Suplemento del Registro Oficial N.º 127 del 10 de febrero del 2010, mediante providencia del 23 de junio del 2010 a las 16h00, dispone que previo a emitir el informe al que hubiere lugar, en el término de cinco días, el Lic. Javier Ponce Cevallos, Ministro de Defensa Nacional, y Grab. Patricio Cárdenas Proaño, en su calidad de Comandante General de la Fuerza Terrestre, emitan un informe debidamente argumentado sobre las razones del incumplimiento que se demanda.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 436, numeral 9 de la Constitución de la República, la Corte Constitucional es competente para:
“9. Conocer y sancionar el incumplimiento de las sentencias y dictámenes constitucionales”.
Por su parte, el Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional, publicado en el Suplemento del Registro Oficial N.º 127 del 10 de febrero del 2010, artículo 84 último inciso, manifiesta:
“Cuando se trate de incumplimiento de sentencias expedidas dentro de procesos de garantías judiciales de derechos constitucionales previsto en el numeral 2 del artículo 164 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, debido a la naturaleza excepcional de la acción, el Pleno de la Corte mediante sorteo designará al Juez Ponente, quien conocerá, sustanciará y presentará un proyecto de sentencia dentro del término de quince días para conocimiento del Pleno, organismo que resolverá dentro de quince días”.
De la Contestación
Mediante escrito presentado el 28 de junio del 2010 a las 16h40, por parte de los Doctores Ricardo Calderón y Jorge Touma, en nombre del Lic. Javier Ponce Cevallos, en su calidad de Ministro de Defensa Nacional, y Grab. Patricio Cárdenas Proaño, en su calidad de Comandante General de la Fuerza Terrestre, mismo que fuera ratificado por dichos funcionarios mediante escrito de lunes 5 de julio del 2010 a las 16h26, manifiestan:
Los señores Suboficiales del Ejército: Marco Antonio Simancas Díaz, Miguel Ángel Celin Burbano, Mario Ramiro Arboleda Lema, Byron Polivio Benalcázar Sacón, Luis Alfredo Flores, Galo Bolívar Tufiño López, Ángel Humberto Chávez Zumba, Segundo Pablo Antonio Pe1áez Rojas, Víctor Leonardo Acevedo Vargas, Jaime Gonzalo Trujillo Cortez, Cesar Augusto Vistin Arguello, Fredy Antonio Barco Medranda, José Miguel Ramírez Cueva, Camilo Gabriel Herrera Arévalo, Luis Alberto Valverde, Luis Enrique Rodríguez Terán, Tomás Alejandro Mullo Chanatasig, Moisés Solórzano Neira, Walter Ignacio Nieto Álvarez, José Hernando Enríquez Jácome, Néstor Oswaldo Álvarez, Hernán Armando Gallo Caza, Edison Arturo Moreno Pérez, Edgar Lucio Benigno Fuertes Cadena, Amado Iván Ullauri Izurieta y Luis Vicente Solano Ángulo, presentan acción de incumplimiento del acto normativo de carácter general contenido en el Oficio N.º MJ-2008-77 del 14 de febrero del 2008, suscrito por el ex Ministro de Defensa Nacional, Dr. Wellington Sandoval Córdova.
Ante esta acción de incumplimiento de sentencia, la Corte Constitucional, mediante sentencia N.º 0007-09-SAN-CC de fecha 09 de diciembre del 2009, resolvió declarar el incumplimiento del acto administrativo con efectos generales contenido en el Oficio N.º M.J-2008-77 suscrito por el ex Ministro de Defensa Nacional, Doctor Wellington Sandoval, el día 14 de febrero del 2008.
En la sentencia se estableció, ante la imposibilidad del cumplimiento del acto administrativo en su tenor literal, que es la reincorporación de los accionantes a las filas militares, se reconoce su derecho a la reparación material, consistente en la indemnización pecuniaria por todo el tiempo que medió entre el incumplimiento del acto administrativo y la expedición de la Sentencia.
Los montos de la reparación pecuniaria debían ser establecidos mediante acuerdo entre las partes, celebrado en el Centro de Mediación de la Procuraduría General del Estado, al que debían acudir de manera obligatoria y con el exclusivo propósito de llegar a un acuerdo, y establecer el monto de la indemnización pecuniaria en un plazo no mayor a treinta días.
En base a dicha sentencia, ahora 92 suboficiales, que no presentaron la acción de incumplimiento del acto administrativo con los señores suboficiales anteriormente nombrados, presentan acción de incumplimiento de la sentencia N.º 0007 -09-SAN-CC dictada con fecha 09 de diciembre del 2009, dentro de la causa N.º 0024-2009-- AN, pretendiendo beneficiarse de una sentencia en la que no fueron parte procesal ni impulsadores de la demanda.
En la actualidad no existe incumplimiento respecto a los 26 suboficiales que obtuvieron sentencia a su favor por parte de la Corte Constitucional, tal es así, que en la actualidad se encuentran acordando la indemnización en el Centro de Mediación de la Procuraduría General del Estado, conforme lo dispuesto en dicha sentencia.
Además de los 92 Suboficiales que ahora presentan esta demanda, unos fueron colocados en disponibilidad por solicitud voluntaria, así los señores Aguinsaca Milton Alfredo, Aguinsaca Tambo Marcial Flores, Alao Tenecela Miguel Ángel, Albán Saltos Guillermo Efraín, Artieda Espinosa Remigio Patricio, Buitrón Noboa Willston Augusto, Cabezas Hernández Rusbel Antonio, Cabrera Morocho Ángel Ubaldo, Calero Aspiazu Germán Alonso, Campoverde Celi Marcelo Tiosdado, Chandi Estrada Pedro Analías, Chandi Pulles Campo Elías, Chiriguayo Peñafiel Luis Olmedo, Cortez Ortiz Marcelino, Cuenca Carrión Gabriel Lizardo, Fuel Enríquez Raúl Clemente, Gaibor Vargas Juan José, Garrido Flores Jorge Hernán, Imbaquingo Nelson Campo, Iza Tapia José Oswaldo, Lara Padilla Bolívar Enrique, Logroño Andrade Ángel Arturo, Lozano Quizhpe Segundo Luis, Marcalla Cilio René Amílcar, Morales Montenegro Víctor Hugo, Morales Palacios Carlos Gerardo, Narváez Hernández Nibardo Nepalí, Pantoja Cortez Luis Marcial, Parra Berrones Ángel David, Pluas Nazareno Miguel De Los Santos, Prado Collahuazo Freddy, Quiñónez Estupiñán Mártires Washington, Quisnancela Urquizo Luis Román, Quisnia Paguay Martín, Reyes Rivas Vicente Manuel, Romero Hidalgo Ángel Ricardo, Ruiz Rivadeneira José Wilfrido, Sánchez Benavides Cosme Renán, Seminario Patiño Segundo Amable, Suárez Imbaquingo Diego Bolívar, Tamayo Shuguli José Guillermo, Tituaña Rojano Segundo Gonzalo, Topón Simbaña Segundo Angel Salvador, Tucta Punguil Jorge Orlando, Valle Tene Angel Serafin, Vallejo Berrones Ernesto Edgar, Vallejo Vera Wilson Alejandro, Dávila Coello Hugo Rafael, Gaona Morocho José María, Oñate Nuñez Jorge Alfonso y Tapia Uyaguari Luis Gonzalo. ¿Cómo es que ahora pueden sostener que se ha incumplido una sentencia de un proceso en el que ni siquiera fueron parte? ¿Cómo, si voluntariamente salieron de la Institución, ahora pueden sostener que deberían haber permanecido en ella?
Los siguientes Suboficiales fueron calificados como no idóneos conforme a la legislación militar, y no fueron parte procesal en la sentencia de incumplimiento: Ambi Samaniego Pedro Pablo, Arce Méndez Alfredo Gilberto, Arévalo García Freddy Gregorio, Asanza Espinosa Carlos Luis, Ayala Potosí José Carlos, Bayas Marfetán Fausto Hermógenes, Briceño Ojeda José Benigno, Chandi Pulles Efraín Modesto, Córdova José Bolívar, Cortez Lara José Gilberto, Criollo Jorge Raúl, Echeverría Vinueza Jorge Washington, Escobar Santana Cástulo Andrés, España Arias Marco Arcenio, García Paguay Julio Amado, García Sabando Gustavo Alexander, Guzmán Páez Miguel Gonzalo, Guzmán Soto Mauro Alonso, Jara Mosquera Eulogio Ramiro, Lalangui Guajala Omer Colón, Moreno Ramírez Luis Gonzalo, Pastas Puma Carlos Aníbal, Pérez Herrera Washington Salvador, Plaza Luis Alberto, Quisnancela Rodríguez Ángel María, Rengifo Cruz Jorge Enrique, Rodríguez Tapia Teopompo Joaquín Eloy, Ruales Sergio, Salavarria Alcívar Modesto Enrique, Salcedo Viera Nelson Polivio, Sánchez Tituaña Angel Miguel, Supe Navarrete Juan Oswaldo, Vásquez Velasco Félix Amadeo, Vega Cárdenas Vicente Luis, Velasteguí Pallo Segundo Vicente, Vera Martínez Fabián Aníbal, Villa Tixe Jaime Eduardo, Vivero Soledispa Manuel Francisco, Yandún Paredes Germán Vinicio, Zambrano Verduga Fulton Wagner, Apunte Piñaloza Jaime Neptalí. Esto lleva a determinar que quienes fueron calificados como no aptos para el ascenso, tuvieron la oportunidad de impugnar el acto por la vía administrativa, pero no lo hicieron, y ahora que conocen de una sentencia que beneficia a sus compañeros, quieren acogerse a la misma pese a las contradicciones antes mencionadas.
La pretensión de los accionantes es una demostración más de la temeridad con la que litigan, ya que bien saben que no fueron parte procesal en la acción de cuya sentencia pretenden beneficiarse, lo cual es absurdo, ya que una sentencia solo tiene efecto inter-partes.
Al ordenar ascensos y disponibilidades en el año 2007, la Fuerza Terrestre actuó en cumplimiento de la Ley Reformatoria a la Ley de Personal de las Fuerzas Armadas en vigencia, que establecía ciertos requisitos comunes; la nueva Ley redujo o aumentó los tiempos de permanencia en el grado y esto tuvo un eco en el carácter piramidal de la institución militar; por tanto, el personal debía ascender a otra jerarquía o pasar a disponibilidad, previa a su baja de la Fuerza.
Las resoluciones del Consejo con las que se puso en disponibilidad a los suboficiales se encuentran amparadas en la Constitución vigente a esa fecha y la Ley Reformatoria a la Ley de Personal, no así el oficio MJ-2008-77, en donde simplemente se hace una cita denormas sin que exista la motivación de porqué el Consejo del Personal de Tropa habría perdido la competencia para regular la carrera profesional.
“La Ley Orgánica de la Defensa Nacional (artículo 33), considera como un órgano competente que garantiza los principios constitucionales del debido proceso. Una parte sustancial del debido proceso constituye la independencia de "Juez administrativo" en este caso, el Consejo del Personal de Tropa, cuyas decisiones deben ser libres de injerencia interna y extrema, como legítima aspiración de la ley inspirada en el principio constitucional.
En ratificación de esta independencia, se ha previsto la posibilidad de impugnar sus resoluciones, mediante el pedido de reconsideración, el recurso de apelación ante otra instancia independiente; el Estatuto de Régimen Jurídico Administrativo prevé la facultad de acudir ante el Ministro de Defensa Nacional, mediante el recurso extraordinario de revisión, es decir que la misma ley le permite al señor Ministro de Defensa Nacional, emitir sus disposiciones administrativas, pero a través de un procedimiento administrativo reglado.
La Ley Reformatoria a la Ley de Personal de las Fuerzas Armadas no fue emitida por ninguna de las Fuerzas, ni por el Ministerio de Defensa Nacional, sino que fue dictada por el Congreso Nacional y, por lo mismo, su contenido responde a la voluntad del legislador, no de ningún superior de las Fuerzas Armadas, como equivocadamente se quiere hacer aparecer; por lo mismo, es ajeno a mis defendidos que se haya querido beneficiar a un grupo de oficiales en los grados de Coroneles y Generales, como se menciona en la demanda en su numeral 6.
Varios de los ahora accionantes tienen otros procesos judiciales presentados: El Subp. Calero Aspiazu Germán Alonso tiene una acción en el Tribunal Distrital N.º 1, Primera Sala N.º 19132, demandó equiparación salarial y sigue en trámite; El Subp. Fuel Enríquez Raúl, en el mismo Tribunal y Sala con el N.º 19141-2009, por equiparación, en trámite; Subp. Quisnia Paguay, tiene una demanda que ha sido rechazada por improcedente por haber sido presentada fuera de término en el Tribunal Distrital N.º 1, Segunda Sala N.º 19143.2009, caso archivado; el Subp. Villa Tixe Jaime Eduardo presentó amparo constitucional resuelto en apelación por la Primera Sala de la Corte Constitucional N.º 432-2009, que confirmó la sentencia subida en grado y negó el amparo; el Subp. Zambrano Verduga Fulton Wagner, quien fue uno de los actores de la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 118 y 119, dentro del caso N.º 032-07- TC.
La Constitución Política constituye la principal fuente del derecho, y es el estatuto jurídico donde constan judicializados las políticas de un Estado que garantiza la seguridad jurídica, entre ellas, el acceso a la justicia constitucional, es decir, ante los jueces constitucionales mediante la acción, de la misma que se cuenta con una sentencia, sin que sea procedente presentar dos acciones por el mismo hecho, principio que constituye fuente del derecho para todos los cuerpos legales, de ahí que se habla de litis pendencia y de la prohibición de juzgar dos veces por la misma causa”.
Por estas consideraciones, solicitan que se rechace la acción propuesta por improcedente.
La Procuraduría General del Estado, mediante escrito presentado el 2 de julio del 2010 a las 15h04, expone sus argumentos frente a la acción de incumplimiento planteada, en los siguientes términos:
La base constitucional de la acción de incumplimiento se encuentra establecida en el artículo 93 de la Constitución de la República y en lo previsto en el artículo 52 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional.
Mediante sentencia N.º 0007-09-SAN-CC, dentro del caso N.º 0024-2009-AN, expedida el 9 de diciembre del 2009, la Corte Constitucional declaró el incumplimiento del acto administrativo con efectos generales contenido en el Of. N.º MJ-2008-77 suscrito por el ex Ministro de Defensa Nacional, por lo que solicitan que en sentencia se disponga el inmediato cumplimiento de este acto administrativo a su favor.
La Corte Constitucional, frente a la imposibilidad de la reincorporación del personal militar, dispuesto por el Ministro de Defensa Nacional, ha ordenado el pago de una reparación pecuniaria, misma que no constituye una obligación clara de hacer, susceptible de hacerse efectiva vía acción por incumplimiento.
Los accionantes pretendieron hacer efectivo en primera instancia el silencio administrativo, solicitando de manera directa y ligera al señor Ministro de Defensa Nacional que se disponga el pago de la reparación pecuniaria, conforme lo establecido en la sentencia, para luego sustentar esta acción en la presunta violación de derechos constitucionales, confundiendo esta garantía con la acción de protección.
Mal hacen los accionantes en pretender aprovecharse de los efectos de un acto expedido en un proceso del que no fueron parte y en exigir el cumplimiento de una medida imprecisa que no determina con claridad los parámetros o rubros a considerar para el establecimiento de los montos de la reparación pecuniaria.
El acto presuntamente incumplido en este caso no es un acto de carácter general, sino un acto especial que afecta a un determinado grupo de individuos, de ahí su carácter de impugnable vía recurso subjetivo o de plena jurisdicción, y no mediante acción de incumplimiento.
La sentencia dictada por la Corte Constitucional, que pretenden sea cumplida a su favor, no puede aplicarse a casos semejantes, y que esta no contiene una obligación de hacer clara, expresa y exigible.
Frente a los supuestos fácticos de que el Ministro de Defensa Nacional no ha atendido los escritos presentados por los legitimados activos el 11 de marzo del 2010 y 20 de abril del 2010, debe establecerse que el artículo 28 de la Ley de Modernización determina el procedimiento para lograr la declaratoria del silencio administrativo; incluso, dicha disposición establece sanciones de carácter penal frente a acciones que contraríen el derecho constitucional de petición.
Si lo que pretendían los accionantes era beneficiarse de una sentencia a favor de otros accionantes y alegan haber agotado la vía administrativa prevista en la Ley para que opere el silencio administrativo, se debe recordar que el artículo 56, numeral 3 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional dispone que la acción por incumplimiento no procede si existe otro mecanismo judicial para lograr el cumplimiento del acto.
Por estos hechos solicitan que en la elaboración del proyecto de sentencia se rechace esta acción.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Naturaleza de la acción por incumplimiento de sentencias constitucionales
El Pleno de la Corte Constitucional, de conformidad con lo previsto en el artículo 436, numeral 9 de la Constitución de la República, es competente para conocer y sancionar el incumplimiento de las sentencias y dictámenes constitucionales y 162 y siguientes de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, publicada en el Segundo Suplemento del Registro Oficial N.º 52 del jueves 22 de octubre del 2009.
La acción para exigir el cumplimiento de las sentencias o dictámenes constitucionales, prevista en el numeral 9 del artículo 436 de la Constitución vigente, tiene el propósito de tutelar frente al incumplimiento de sentencias y remediar las consecuencias del incumplimiento de una resolución del ex Tribunal Constitucional o de la Corte Constitucional por parte de la autoridad a quien corresponda acatarla y cumplirla. En este sentido, es de valor sustantivo y condición de procedencia la verificación de la conducta de la autoridad pública que está obligada por la resolución para, según ello, adoptar las medidas pertinentes, de ser procedente la acción.
Esta Corte deja claro que a partir de la activación de una acción por incumplimiento de resoluciones, sentencias o dictámenes constitucionales, no se podrá pretender que el juez constitucional analice nuevamente el fondo de un asunto ya dilucidado previamente; por el contrario, la acción por incumplimiento se circunscribe en la ejecución de aquella sentencia o resolución ya expedida por el juez competente. No obstante, resulta evidente que el incumplimiento de sentencias o resoluciones, o a su vez el cumplimiento extemporáneo de las mismas, puede traer consigo una serie de violaciones a derechos constitucionales, y la reparación integral al derecho conculcado se torna en una necesidad. Y es que la reparación integral a derechos constitucionales vulnerados no es una opción para el juez constitucional, sino que es un deber y obligación, lo que evidentemente resulta ser piedra angular de un Estado garantista, constitucional, que vela por el ejercicio pleno de los derechos reconocidos en la Constitución y aun aquellos naturales inherentes a la condición de persona humana.
Análisis de cumplimiento o incumplimiento de la Sentencia N.º 0007-09-SAN-CC, caso N.º 0024-2009-AN, del 9 de diciembre del 2009, emitida por la Corte Constitucional para el periodo de transición
El 23 de marzo del 2009 se presenta ante la Corte Constitucional, para el período de transición, por parte de los Suboficiales de la Fuerza Terrestre, señores: Marco Antonio Simancas Díaz, Miguel Ángel Celin Burbano, Mario Ramiro Arboleda Lema, Byron Polivio Benalcázar Sacón, Luis Alfredo Flores, Galo Bolívar Tufiño López, Ángel Humberto Chávez Zumba, Segundo Pablo Antonio Pe1áez Rojas, Víctor Leonardo Acevedo Vargas, Jaime Gonzalo Trujillo Cortez, Cesar Augusto Vistin Arguello, Fredy Antonio Barco Medranda, José Miguel Ramírez Cueva, Camilo Gabriel Herrera Arévalo, Luis Alberto Valverde, Luis Enrique Rodríguez Terán, Tomás Alejandro Mullo Chanatasig, Moisés Solórzano Neira, Walter Ignacio Nieto Álvarez, José Hernando Enríquez Jácome, Néstor Oswaldo Álvarez, Hernán Armando Gallo Caza, Edison Arturo Moreno Pérez, Edgar Lucio Benigno Fuertes Cadena, Amado Iván Ullauri Izurieta y Luis Vicente Solano Ángulo, una acción de incumplimiento en contra del acto normativo de carácter general, contenido en el Oficio N.º MJ-2008-77 del 14 de febrero del 2008, suscrito por el ex Ministro de Defensa Nacional, Dr. Wellington Sandoval Córdova, en el que se establecía que una vez que mediante oficio 004491 del 18 de septiembre del 2007, el señor Procurador General del Estado subrogante reconsideró su pronunciamiento contenido en el oficio N.º 003476 del 7 de agosto del 2007, se resolvía:
“…dispongo la reincorporación de los señores suboficiales, que al momento y por efecto de la Ley en mención, fueron puestos en disponibilidad”.
Es de este acto administrativo de efectos generales que 26 Suboficiales de la Fuerza terrestre presentan la acción de incumplimiento, sobre la cual se dicta la sentencia correspondiente, misma que en su parte resolutiva dispone:
“Se declara el incumplimiento del acto administrativo con efectos generales contenido en el Oficio N.' MJ-2008-77 suscrito por el ex Ministro de Defensa Nacional, Doctor Wellington. Sandoval, el día 14 (le febrero del2008 bajo los siguientes parámetros:
A ) Como consecuencia del incumplimiento del referido acto administrativo se violaron los artículos 82 y 160, inciso primero y segundo de la Constitución;
B ) En virtud de la imposibilidad del cumplimiento del acto administrativo en su tenor literal, que es la reincorporación de los accionantes a las filas militares, se reconoce, en cambio, su derecho a la reparación material, consistente en la indemnización pecuniaria por todo el tiempo que medió entre el incumplimiento del acto administrativo y la expedición de esta Sentencia; y,
C) Los montos de la reparación pecuniaria deben ser establecidos mediante acuerdo entre las partes, celebrado en el Centro de Mediación de la Procuraduría General del Estado, al que deben acudir de manera obligatoria y con el exclusivo propósito de llegar a un acuerdo, y establecer el monto de la indemnización pecuniaria en un plazo no mayor a treinta días. El Centro de Mediación de la Procuraduría General del Estado deberá informar a esta Corte del cumplimiento de la Sentencia”.
Considerando la acción de incumplimiento de sentencia que ha sido planteada, corresponde determinar si dicha sentencia dictada por la Corte Constitucional tiene efectos “erga omnes” y por tanto beneficia o no a quienes sin ser parte del proceso demandan hoy su cumplimiento.
La acción por incumplimiento, como ya han sido definidos sus parámetros dentro de esta sentencia, es la acción que se halla encaminada a garantizar la aplicación de las normas que integran el sistema jurídico nacional, así como el debido y cabal cumplimiento de sentencias. Nuestra Constitución ha previsto en su artículo 436, numeral 5, entre las atribuciones de la Corte Constitucional, el:
“Conocer y resolver, a petición de parte, las acciones por incumplimiento que se presenten con la finalidad de garantizar la aplicación de normas o actos administrativos de carácter general, cualquiera que sea su naturaleza o jerarquía, así como para el cumplimiento de sentencias o informes de organismos internacionales de protección de derechos humanos que no sean ejecutables por las vías judiciales ordinarias.”(Las negrillas son de la Corte).
Por su parte, el numeral 9 del citado artículo constitucional establece:
“conocer y sancionar el incumplimiento de las sentencias y dictámenes constitucionales”.
De las normas constitucionales se evidencia de manera clara que este tipo de acciones se inician a petición de parte, lo que conlleva a determinar que dentro de dichos procesos existen tanto legitimado activo como legitimado pasivo, es decir, se determinan las partes procesales de dicha acción.
La Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, sobre la base de la norma constitucional, ha establecido el procedimiento para los casos de incumplimiento de normas integrantes del sistema jurídico, así como para sentencias, decisiones o informes de organismos internacionales sobre derechos humanos, desarrollando dicho procedimiento a partir del artículo 52, ibídem.
De igual modo, a partir del artículo 162 del citado cuerpo legal, se ha establecido el procedimiento para el incumplimiento de sentencias y dictámenes de carácter constitucional, determinando el artículo 163 que los jueces tienen la obligación de ejecutar las sentencias en materia constitucional que hayan dictado y, subsidiariamente, en caso de inejecución o defectuosa ejecución, se ejercitará la acción de incumplimiento ante la Corte Constitucional.
Este tipo de acciones, cuya competencia privativa tiene la Corte Constitucional, se resuelven mediante sentencia que la dicta el juez plural constituido por el pleno de la Corte.
El maestro uruguayo Eduardo Couture señala que: “Las sentencias definitivas son las que el juez dicta para decidir el fondo mismo del litigio que le ha sido sometido1”.
Para Carnelutti, la sentencia “es la decisión solemne que pronuncia el juez para concluir el proceso….” –y agrega– “es positiva cuando el juez pronuncia su juicio sobre el negocio, sobre el litigio o sobre el delito que ha constituido objeto del proceso2”.
Lino Enrique Palacio afirma que la Sentencia definitiva es “el acto mediante el cual el juez decide el mérito de la pretensión, y cuyos efectos trascienden al proceso en que fue dictada, pues lo decidido por ella no puede ser objeto de revisión en ningún otro proceso (cosa juzgada)3”.
El Profesor Adolfo Alvarado Velloso señala que la sentencia es: “simplemente una norma jurídica que ha perdido sus caracteres de general y abstracta al contener ahora una declaración particular con nombre y apellido de sus destinatarios4”.
En definitiva, más allá de los aspectos doctrinarios y conceptuales esgrimidos relativos a la sentencia, ésta se constituye en el punto central de la discusión sostenida por las dos partes en el marco de un proceso y sometida a la resolución del juzgador.
En materia jurisdiccional constitucional, uno de los temas de mayor relevancia por los efectos que produce constituyen precisamente las sentencias, pues clásicamente, si bien los efectos de la sentencia se extienden fuera del proceso, afecta solamente a los ciudadanos concretamente individualizados en ella, ergo, las sentencias, por definición, no tienen la virtualidad de producir efectos erga omnes; no obstante, en materia constitucional existen sentencias de efectos inter partes o declarativas, y sentencias erga omnes o constitutivas, entre otras, (dependiendo de la materia que caracteriza el caso).
La sentencia constitucional es aquella que decide un conflicto constitucional mediante un debido y justo proceso, que no siempre tendrá efectos similares a la sentencia de la justicia ordinaria, pues la misma se relaciona con aspectos propios de la actividad de la Corte Constitucional, nacida de su naturaleza establecida en el artículo 429 de la Constitución de la República, que le atribuye la condición de ser el máximo órgano de control, interpretación constitucional y de administración de justicia en esta materia. Es desde este aspecto que las sentencias de la Corte Constitucional, conforme la doctrina, generan tres efectos generales: “a) cosa juzgada; b) vinculación de los poderes públicos; c) efectos erga omnes5”.
El efecto erga omnes que establece la doctrina variará según el tipo de sentencia y la materia que decida, pues se constituye en uno de los elementos configurativos de cada sistema de control constitucional; así, una sentencia dictada sobre el control abstracto o difuso de constitucionalidad que expulsa la norma contraria a la carta fundamental tendrá efecto erga omnes o de efecto general; en tanto que las sentencias que se dictan sobre garantías jurisdiccionales, (acción de protección, habeas corpus, acceso a la información pública, hábeas data, acción por incumplimiento y acción extraordinaria de protección) tendrán efecto interpartes.
Estos hechos llevan a la conclusión de que la sentencia constitucional puede tener efectos generales o tener efectos particulares o inter partes; si nos encontramos frente a sentencias de controles abstractos, su eficacia será general en respuesta al derecho constitucional de igualdad; en tanto que si nos encontramos frente a controles concretos, la sentencia tendrá efectos particulares, pues la misma se desarrolla en el marco de un caso específico, con circunstancias propias del hecho mismo, así como de la aplicación de la norma en dicho proceso.
El artículo 436, numeral 6 de la Constitución de la República, recoge estos aspectos doctrinarios al determinar, entre las atribuciones de la Corte Constitucional:
“Expedir sentencias que constituyan jurisprudencia vinculante respecto de las acciones de protección, cumplimiento, hábeas corpus, hábeas data, acceso a la información pública y demás procesos constitucionales, así como los casos seleccionados por la Corte para su revisión”.
Ubicado el tema en el campo doctrinario constitucional, la Corte observa que el proceso de acción de incumplimiento de acto administrativo de carácter general, de cuya sentencia se demandó el incumplimiento, se inició a petición de la parte interesada, constituyéndose por lo tanto en legitimados activos los señores: Marco Antonio Simancas Díaz, Miguel Ángel Celin Burbano, Mario Ramiro Arboleda Lema, Byron Polivio Benalcázar Sacón, Luis Alfredo Flores, Galo Bolívar Tufiño López, Ángel Humberto Chávez Zumba, Segundo Pablo Antonio Pe1áez Rojas, Víctor Leonardo Acevedo Vargas, Jaime Gonzalo Trujillo Cortez, Cesar Augusto Vistin Arguello, Fredy Antonio Barco Medranda, José Miguel Ramírez Cueva, Camilo Gabriel Herrera Arévalo, Luis Alberto Valverde, Luis Enrique Rodríguez Terán, Tomás Alejandro Mullo Chanatasig, Moisés Solórzano Neira, Walter Ignacio Nieto Álvarez, José Hernando Enríquez Jácome, Néstor Oswaldo Álvarez, Hernán Armando Gallo Caza, Edison Arturo Moreno Pérez, Edgar Lucio Benigno Fuertes Cadena, Amado Iván Ullauri y Luis Vicente Solano Ángulo, y conforme a la doctrina constitucional y al mandato del artículo 436, numeral 6 de la Constitución, el fallo pronunciado en el caso N.º 0024-2009-AN el 9 de diciembre del 2009 por parte de la Corte Constitucional, para el periodo de transición, al ser una sentencia de efectos inter partes, beneficia única y exclusivamente a sus accionantes.
Este hecho se desprende de la lectura de la propia sentencia, la misma que al absolver el 4to problema jurídico: ¿Qué es lo que se ordenó a través del acto administrativo cuyo cumplimiento se exige?, en el tercer acápite menciona:
“Corresponde a esta Corte, en el presente caso, ordenar el cumplimiento del acto administrativo incumplido, decisión que es de carácter dispositivo y manda la reincorporación de los suboficiales accionantes en la presente causa y que fueron puestos en disponibilidad…” (las negrillas son de la Corte)., y continúa dicho acápite en su parte final, manifestando que: “…la Corte está llamada a resolver buscando un justo equilibrio en su decisión que permita, por un lado, reparar el daño ocasionado a los accionantes, y por otro, garantizar el derecho a la seguridad jurídica…”. (Las negrillas son de la Corte)6.
De igual modo el quinto problema jurídico planteado en la misma sentencia, en su segundo acápite, menciona: “…El incumplimiento del acto administrativo ha generado violación al derecho de seguridad jurídica (artículo 82 de la Constitución) por cuanto, en virtud de la expedición del mismo, los accionantes preveían cuál sería su situación jurídica a futuro, cosa que no sucedió con la falta de cumplimiento…”. (Las negrillas son de la Corte)7.
De esta manera se demuestra que la Corte Constitucional, con estricta observancia del precepto constitucional, en la parte considerativa de su sentencia expedida el 9 de diciembre del 2009 en la causa N.º 24-09-AN, dio a la misma el efecto interpartes, aspecto que se refleja en la parte resolutiva de la misma, cuando en el literal b se establece:
“En virtud de la imposibilidad del cumplimiento, del acto administrativo en su tenor literal, que es la reincorporación de los accionantes a las filas militares, se reconoce, en cambio, su derecho a la reparación material, consistente en la indemnización pecuniaria por todo el tiempo que medió entre el incumplimiento del acto administrativo y la expedición de esta Sentencia”. (Las negrillas son de la Corte)8.
Por estas consideraciones y en vista de que la sentencia cuyo cumplimiento se demanda, constituye un fallo inter partes, y al no haberse demostrado que los hoy accionantes fueron parte procesal en la causa N.º 024-09-AN, mal puede haber incumplimiento de sentencia en su favor.
1 Couture, Eduardo, Fundamentos del Derecho Procesal Civil, BdeF, Buenos Aires, 2004, p. 247
2 Carnelutti, Francesco, Cómo se hace un proceso, Juris, Rosario, 2005, p. 120
3 Palacio, Lino Enrique, Manual de Derecho Procesal Civil, LexisNexis, Buenos Aires, 2004, pp. 328-329.
4 Alvarado Velloso, Adolfo, Introducción al estudio del derecho procesal, Rubinzal–Culzoni, Santa Fé, 2000, p. 244
5 Caamaño Francisco y otros, “Jurisdicción y procesos Constitucionales”, Editorial McGraw, Madrid, 1997, pag. 151.
6 Corte Constitucional Ecuador, Sentencia No.0007-09-SAN- CC, caso No.0024-2009-AN, Suplemento R.O No.97, 29 de diciembre del 2009, pag.39
7 Ibídem, pag.40
8 Ibídem, pag. 40
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la Constitución de la República, el Pleno de la Corte Constitucional, para el período de transición, en uso de sus atribuciones, expide la siguiente:
