Sentencia 003-10-SIC-CC Conforme en el artículo 25 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, esta sentencia interpretativa tendrá efectos erga omnes y constituirá jurisprudencia obligatoria

I. ANTECEDENTES

Los ciudadanos Carlos Mauricio Miranda Gaibor, Mario Xavier Ávila Yépez, Dennis Antonio Mucarsel Figueroa, Juan José Armijos y Andrea Geraldine Rojas Rodríguez, amparados en lo establecido en el numeral 23 del artículo 66, así como el numeral 1 del artículo 436 de la Constitución de la República del Ecuador, presentan solicitud de dictamen de interpretación constitucional del artículo 431 de la Constitución de la República.

La presente solicitud de dictamen de interpretación constitucional fue planteada ante esta Corte Constitucional el 05 de febrero del 2009.

De conformidad con lo establecido en el artículo 7 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, para el periodo de transición, publicadas en el Suplemento del Registro Oficial N.º 466 del 13 de noviembre del 2008, el Secretario General del Organismo certifica que no se ha presentado con anterioridad otra solicitud con identidad de sujeto, objeto y acción.

La Sala de Admisión de la Corte Constitucional, para el periodo de transición, conformada por los señores doctores Patricio Pazmiño Freire, Edgar Zárate Zárate y Hernando Morales Vinueza, mediante auto de fecha 06 de mayo del 2009 a las 15h58, califica la admisibilidad de la solicitud de interpretación constitucional, indicando que se proceda al sorteo correspondiente para la sustanciación de la presente causa.

Mediante providencia de fecha 18 de mayo del 2009 a las 10h00, y luego del sorteo, los señores Jueces de la Tercera Sala de la Corte Constitucional, para el período de transición, de conformidad con lo previsto en el artículo 27 del Régimen de Transición, contenido en la Constitución de la República del Ecuador en el Registro Oficial N.º 449 del 20 de octubre del 2008 y la Resolución publicada en el Suplemento del Registro Oficial N.º 451 del 22 de octubre del 2008, avocaron conocimiento de la presente causa, correspondiendo al doctor Manuel Viteri Olvera sustanciar la causa.

Norma constitucional objeto de interpretación Constitución de la República del Ecuador (Registro Oficial N.º 449 del 20 de octubre del 2008)

“Art. 431.- Los miembros de la Corte Constitucional no estarán sujetos a juicio político ni podrán ser removidos por quienes los designen. No obstante, estarán sometidos a los mismos controles que el resto de las autoridades públicas y responderán por los demás actos u omisiones que cometan en el ejercicio de sus funciones.

Sin perjuicio de la responsabilidad civil, en caso de responsabilidad penal únicamente serán acusados por la Fiscal o el Fiscal General de la Nación y juzgados por el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, para cuyo efecto se requerirá el voto conforme de las dos terceras partes de sus integrantes.

Su destitución será decidida por las dos terceras partes de los integrantes de la Corte Constitucional. El procedimiento, los requisitos y las causas se determinarán en la ley¹”.

Razones por las cuales se solicita la interpretación constitucional

Los comparecientes en lo fundamental manifiestan lo siguiente:

Que el 28 de septiembre del 2008, el pueblo ecuatoriano, mediante referéndum, aprobó la Constitución de la República del Ecuador y con ella el régimen de Transición preparado por la Asamblea Constituyente.

El día 20 de octubre del 2008, la Constitución de la República del Ecuador y el régimen de Transición aprobados por el pueblo ecuatoriano entraron en vigencia mediante su publicación en el Registro Oficial N.º 449.

Asimismo, indican que en el suplemento del Registro Oficial N.º 451 del 22 de octubre del 2008, los integrantes del ex Tribunal Constitucional, basados en los argumentos constitucionales que son parte de la resolución adoptada, asumieron el ejercicio provisional de las atribuciones constitucionales referentes al control, interpretación constitucional y administración de justicia en esta materia.

Los accionantes esgrimen las siguientes razones:

“La necesidad de establecer con claridad el nuevo sistema de responsabilidad de los magistrados de la Corte Constitucional, de acuerdo con la actual Constitución, que difiere de la inmunidad (indemnidad) que tenían, de acuerdo con la Constitución de 1998, en razón de que efectivamente la voluntad del Constituyente fue que no existía ningún funcionario exento de responsabilidad y de rendir cuentas, pero en ningún momento pudo ser, colocar en situación de vulnerabilidad a los jueces constitucionales, para que puedan ser objeto de persecución judicial por el contenido de sus fallos, que en materia constitucional, más que en ninguna otra, es extensiva y no se ciñe con rigor a la literalidad del ordenamiento jurídico, el espíritu, valores y principios de la misma Constitución y los aspectos sociológicos, económicos, políticos y aún, antropológicos de la sociedad.

La necesidad de determinar el alcance de la responsabilidad penal de los magistrados de la Corte Constitucional, si alcanza a todos los delitos o únicamente aquellos que no son derivados del ejercicio de sus funciones, ej; robo, homicidio, violación.

La necesidad de determinar si el titular de la acción penal en contra de los magistrados de la Corte Constitucional es exclusivamente el Fiscal General del Estado, pero únicamente como resultado de sus propias indagaciones y no de la presentación indiscriminatoria de denuncias que puedan presentar quienes se sientan afectados por el contenido jurisdiccional de sus decisiones.

De las modalidades de la responsabilidad judicial, la llamada “responsabilidad penal”, por conductas ilícitas en relación con el proceso o del mismo derivados. Se debe establecer esta responsabilidad a partir de una regulación hasta llegar al ordenamiento judicial vigente, desempeñando lo establecido en el artículo 431 de la Constitución de la República del Ecuador. La perspectiva básica que se ha adoptado, dado el ámbito jurídico en que esta norma tiene su origen, la Constitución, ha de establecerse la razón del fuero especial privativo, pero también en lo primordial el procedimiento que ha de seguirse. La responsabilidad civil es principal y lo establecido en la citada norma se encuentra tan sólo de forma complementaria, para no perder de vista el total panorama jurídico, se alude a la responsabilidad penal ya la disciplinaria (administrativa-destitución); y sólo desde la referida perspectiva de la independencia de Jueces se trata lo concerniente a la directa responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, por la actividad jurisdiccional, instaurada a partir de la Constitución de 2008, ya que esta responsabilidad penal no es abordada por la norma constitucional del artículo 431, sino que es objeto de específico desarrollo. El problema existe debido a que la propia Constitución, no desarrolla el contenido de la norma, cuestión constitucional que no esta prevista de forma concluyente.

Es fundamental para retener en el régimen de la responsabilidad establecido por nuestro Ordenamiento jurídico el de estar montado a doble vertiente, es decir, diseñado por la norma básica reguladora, pero cabalmente requiere de interpretación por su escueto alcance. Esta singularidad se traduce, en los actuales momentos, en la dificultad de determinar qué preceptos, de esta responsabilidad civil, administrativa y penal, principal y complementarias regulaciones, se deben seguir. El diseño completo y acabado del Poder Judicial se supedita a las todavía pendientes Leyes de Planta y Demarcación, como piezas complementarias pero indispensables de la Organización judicial ecuatoriana, sin embargo, tras haberse aprobado la Constitución, en el Caso de los Magistrados, no queda delimitada por ninguna ley. Ello, unido al escaso tiempo transcurrido hace difícil el análisis de la responsabilidad penal, objeto de la petición de interpretación. Por otra parte, la elaboración doctrinal sobre la materia no es abundante, aunque sí cualitativamente notable. Algunas cuestiones o dudas de interpretación surgen al hilo de esta regulación constitucional:

 

a) Alcance de las norma al establecer: “los mismos controles que el resto de autoridades públicas y responderán por los demás actos u omisiones que cometan en ejercicio de sus funciones”. Ya que contiene principios administrativos generales, sin embargo su finalidad evidentemente, trascendente, podría ser por un lado la reparación del daño o quizás transparencia en el ejercicio de la función, pero también daría lugar a que sea considerada la materialización del principio de control sobre la función pública, sin embargo la responsabilidad propia de la función pública, no es clarificada, ya que no se establece si el sentido de la norma es: ser Sujeto de Control por parte de la Contraloría General del Estado, de la Función de transparencia, etc.; o en el sentido de una política de reparación y respuesta frente a los agravios que se cometan en ejercicio de las funciones o quizás estaríamos frente a una conducta típica que se enmarca en los delitos contra la Administración Pública por tener dicho elemento esencial (que es el de ser funcionario público) por lo que el hecho constituiría delito al reunirse los elementos simultáneos y concurrentes en el estudio de la teoría del delito. El agravio puede provenir de la infracción tanto de leyes sustantivas como de las procesales, ya que la normativa no establece distinción; al parecer los demás actos u omisiones en ejercicio de sus funciones señalan una dicotomía, cuando contrapone en el mismo artículo a que no sean juzgados políticamente. En una conducta manifiestamente contraria la ley, a la inobservancia de algún trámite o solemnidad, mandada observar por la misma (por la ley) bajo pena de culpabilidad, pues la primera se refiere principalmente a resoluciones o decisiones judiciales erróneas, y la segunda a un supuesto de quebrantamiento de las normas del proceso configuradas por el Ordenamiento con carácter de trámite esenciaí, es decir, a un proceso irregular, con irregularidad grave. Pero desde cuando se establece la responsabilidad penal.

b) El término “en caso de responsabilidad penal” ha de ser interpretado como incumplimiento de la Constitución, o de ley, en el sentido estricto de ley formal, o en el amplio, en el que comprende toda clase de normas jurídicas, incluidas las disposiciones reglamentarias. Parece razonable entender que la fuente única cuya infracción genera responsabilidad es la ley o norma jurídica, entendida en el sentido amplio antes expuesto. Queda o no excluida la costumbre y los principios generales del Derecho. O deberían adoptarse nuevos parámetros. Podría plantearse si el quebrantamiento ostensible y manifiesto, por ignorancia o negligencia inexcusable, de la jurisprudencia o doctrina legal, daría lugar a responsabilidad civil judicial, a la administración o la penal, o podría acarrear los tres tipos de responsabilidad al unísono.

c) Hasta donde llega el fuero especial privativo de la función de Magistrado de la Corte Constitucional, a todo tipo de delitos, o únicamente a los que se derivan de la función específica que cumple”.

Opinión sobre el alcance que debe darse a la norma cuyo análisis de solicita Los accionantes consideran que el alcance que debe darse al contenido del artículo 431 de la Constitución de la República debería ser el siguiente:

“Responder porque se ejercita sobre las personas y los bienes de los ciudadanos un poder legítimamente atribuido, pero no inmune a su justificación. Justificación que se produce de modo intrínseco, en la propia sentencia o resolución decisoria, en la propia medida adoptada por el Juez en tanto cada una de ellas requiere expresa y razonada motivación. Justificación extrínseca porque, una vez dictada la resolución o adoptada la medida, se responde de las consecuencias dañosas o perjudiciales cuando la conducta del Juez no se haya atemperado a determinados parámetros que constituyen su pauta profesional: el deber inexcusable de ciencia y el inexcusable deber de imparcialidad y dedicación.

4.1.1.- La causa que produce el deber de resarcir los daños que tienen su origen en el proceso imputables a los miembros de la Corte Constitucional, en el régimen jurídico que venimos examinando, la infracción de ley producida por culpa grave y, por tanto, lógicamente también por dolo civil; así se establecería con la expresión de “infracción de las leyes por negligencia o ignorancia inexcusables”, que igualmente incorpora el Código Penal para la responsabilidad delictual en su modalidad culposa. Quedaría, por tanto, excluida la culpa leve. Se resarcen los daños y perjuicios ocasionados por el quebrantamiento de leyes, pero el quebrantamiento del deber de ciencia del Miembro de la Corte Constitucional, así como la vulneración del deber de dedicación al cargo. La hipótesis contemplada es, en rigor, la del error judicial no justificable en las reglas de la humana falibilidad”.

4.1.2.- El artículo 426 señala: “Todas las personas, autoridades, e instituciones están sujetas a la Constitución”, señalando el deber de Cumplimiento de las Normas contenidas en la Constitución. Sin embargo, en la especie sigue el principio de sujeción, sin embargo no existe la particularización de la responsabilidad penal en que casos procede, más por lo determinado en la propia Constitución de la República del Ecuador se establecería en el tipo penal la  trasgresión la ley en el sentido amplio, tanto así que muchos delitos cometidos por los funcionarios son los que debería tener atribución ser acusados por la Fiscal o el Fiscal General de la Nación, más el fuero especial privativo está dado en razón de la función, esto es de Magistrado, consecuentemente ha de extenderse durante el periodo de ejercicio de dicha función. Vale decir que, el sentido de la norma rige únicamente para fines laborales derivados de la carrera administrativa, pero no restringe o excluye la responsabilidad penal de quienes manejan fondos públicos, pues sostener lo contrario sería propiciar la impunidad de los innumerables ilícitos penales que a diario se cometen en el manejo de fondos públicos, a través de las diferentes empresas creadas por el Estado en el ejercicio de su gestión económica, extendiendo así la responsabilidad penal de los magistrados, pero a la vez limitada, ya que no incurrirían en ella si no se manejan fondos públicos, ya que los fines derivados de la carrera administrativa en la especie no podrían ser aplicados.

4.1.3.- El Art. 427 establece: “Las normas constitucionales se interpretarán por el tenor literal que más se ajuste a la Constitución en su integralidad”. En esta posición debe señalarse que la interpretación de las normas jurídicas no debe descansar sólo en criterios gramaticales sino sobre todo en consideraciones teleológicas y concordadas, de manera que el intérprete pueda obtener el cabal mensaje comunicativo de las normas jurídicas, de tal modo que se proteja los propósitos de honradez y eficacia en la administración y gestión económica empresarial del Estado, protegiendo de este modo los fondos estatales o mejor aún los fondos públicos, en consecuencia realizando una interpretación teleológica- sistemática, a las normas existentes en nuestro ordenamiento jurídico, no se excluyen a estos agentes – magistrados de la calidad de funcionarios o servidores públicos, pero restringido en el ejercicio de la función al manejo de fondos públicos.

4.1.4.- Coherentes con las razones que motivan la petición de interpretación, antes expuestas, es la opinión que si bien el régimen de responsabilidades alcanza a todos los funcionarios y los magistrados de la Corte Constitucional no son la excepción, bajo ningún concepto, pudo ser voluntad del constituyente, colocar en situación de vulnerabilidad a los integrantes de la Corte Constitucional para que puedan ser perseguidos judicialmente por el contenido de sus fallos y es precisamente por ello que se establece la atribución privativa y excluyente del Fiscal General del Estado para el caso de responsabilidad penal; ejercicio que debe entenderse en el sentido limitativo de que tal responsabilidad debe ser indagada, por la automotivación del Fiscal General y no por la presentación indiscriminada de denuncias presentadas por personas inconformes con dichos fallos o por terceros que se presenten para el efecto. De igual forma, consideran que tal responsabilidad penal alcanza exclusivamente a los delitos que no tengan relación con el ejercicio directo de sus funciones, en cuyo caso, al ser ciudadanos de igual condición que el resto, deben responder por el hurto, robo, homicidio, violación, etc., en que hayan participado”.

Petición concreta

La petición concreta está dirigida a que se determine, mediante interpretación constitucional en base al fuero del que gozan los Jueces miembros de la Corte Constitucional, hasta donde llega su responsabilidad, tanto en los delitos de acción pública penal, por la emisión del contenido de sus fallos, y de la responsabilidad administrativa y civil que se deriva de las funciones especificas que cumplen.

II. CONSIDERACIONES Y COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

La Corte Constitucional, para el período de transición, es competente para conocer y resolver el presente caso, de conformidad con lo previsto en el artículo 27 del Régimen de Transición, publicado con la Constitución de la República del Ecuador en el Registro Oficial N.º 449 del 20 de octubre del 2008 y la Resolución publicada en el Suplemento del Registro Oficial N.º 451 del 22 de octubre del 2008, de conformidad con la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, publicada en el Segundo Suplemento del Registro Oficial N.º 52 del 22 de octubre del 2009.

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 436 de la Constitución de la República, a la Corte Constitucional se le ha otorgado la facultad de:

“1. Ser la máxima instancia de interpretación de la Constitución, de los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por el Estado ecuatoriano, a través de sus dictámenes y sentencias. Sus decisiones tendrán carácter vinculante²”.

El artículo 19 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, para el periodo de transición, aplicables a la presente causa, también establece la Competencia de la Corte Constitucional, a petición de parte, para efectuar la interpretación de las normas constitucionales o de los tratados internacionales de derechos humanos, y ahora también de lo contenido en los artículos 3, 154 y siguientes de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, publicada en el Segundo Suplemento del Registro Oficial N.º 52 del 22 de octubre del 2009, por lo la presente acción ha sido tramitada de conformidad con el ordenamiento jurídico constitucional y legal aplicable al caso.

Característica de la interpretación constitucional

Finalidad de la interpretación

El artículo 20 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, para el periodo de transición, establece que la interpretación constitucional debe:

“….establecer el alcance de normas de la Constitución o Tratado (s) Internacional (s) de Derechos Humanos que pudieren ser obscuras, ininteligibles, contradictorias, dudosas o contener vacíos que impidan su efectiva aplicación³”.

La esencia de la interpretación constitucional no es buscar la decisión de un caso, sino lograr determinar la delimitación de un campo de licitud dentro del cual otros operadores jurídicos adoptarán la solución con arreglo a criterios políticos (legislador) o jurídicos (juez); por eso, su modo de argumentar no puede ajustarse a los cánones de subsunción, sino a los de la razonabilidad, que implican necesariamente un juicio valorativo y prudencial del que sólo puede ser responsable el propio intérprete.

Gran parte de la doctrina considera a la interpretación constitucional “como actividad identificable en relación al sujeto que la práctica: el Tribunal Constitucional” ⁴

Alonso García⁵ considera que la esencia de la interpretación es la elaboración de normas subconstitucionales, en tanto resultado de la aplicación judicial de la Constitución.

Rodolfo Luis Vigo⁶ dice que la interpretación constitucional “tiene, en principio, un doble objeto posible: o bien se procura con ella fijar el sentido de una norma constitucional; o bien interesa para fijar el sentido de una norma o de un comportamiento en relación a la Constitución”.

Expresa Hesse⁷ que sólo puede hablarse de interpretación constitucional “cuando debe darse contestación a una pregunta de Derecho Constitucional que, a la luz de la Constitución, no ofrece una solución clara”.

Gadamer⁸ dice que: “la interpretación no es un acto complementario a la comprensión, sino que comprender es siempre interpretar y, en consecuencia, la interpretación es la forma explícita de la comprensión”.

Expresa Lief H. Carter⁹ que: “La Corte no descubre el derecho constitucional, lo hace. El problema surge porque interpretación implica descubrir algo preexistente y explicarla sin cambiarlo (Dworkin, 1982)”.

Antonio López Pina¹⁰ dice que el problema de la interpretación constitucional es esencial para la Ciencia del Derecho y del Estado. Expresa que los aspectos fundamentales de la interpretación constitucional son los siguientes:

1. Ser parte del reconocimiento que la Constitución como norma directamente aplicable, a pesar de que no todos los principios o preceptos de la Constitución tienen el mismo alcance desde el punto de vista de su eficacia;
2. Todos los órganos quedan vinculados por la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico;
3. Los “órganos judiciales” deben hacer una interpretación del ordenamiento jurídico conforme a la Constitución;
4. El dogma de la ley inatacable y poderosa quedó en entredicho por el control de constitucionalidad, la excepción de inconstitucionalidad, y la cuestión de constitucionalidad en los Estados que la consagran, como España, en el artículo 163 de la Constitución;
5. Todos los preceptos de la Constitución, programáticos o no, tienen idéntico valor;
6. No se acepta la tesis de la Constitución entendida como una serie de mandatos dirigidos al Legislador, pero incapaces de ser invocados directamente por los ciudadanos; y,
7. Los derechos fundamentales no están al arbitrio del Legislador, sino que se encuentran consagrados en la Constitución.

Conceptualización de lo que es interpretar

La importancia de la interpretación constitucional se fundamenta, según Luis Prieto Sanchís¹¹ a la idea: “de la Constitución como verdadera norma jurídica, como fuente de derechos y obligaciones susceptible de generar controversias que han de ser dirimidas por un órgano jurisdiccional. Como es obvio, si la Constitución siguiera siendo un documento político en manos del legislador y carente de garantía jurisdiccional difícilmente podría hablarse de problemas hermenéuticos, pues solo en un sentido muy lato cabe decir que el desarrollo legislativo constituya un acto de interpretación constitucional”.

Este mismo autor dice que si bien la interpretación constitucional es una modalidad de la interpretación jurídica, ofrece características especiales, como que:

a) Las normas constitucionales son “en general esquemáticas, abstractas, indeterminadas y elásticas” y se adecuan más a los principios que a las reglas.

b) La misión de la jurisdicción constitucional no es tanto buscar la respuesta correcta en un caso determinado “sino más bien la de indicar qué interpretaciones resultan intolerables. En otras palabras, el intérprete constitucional ha de asumir que se halla en presencia de un sujeto –libre– el legislador, y, por tanto que su tarea ha de ser más bien delimitar el camino dentro del cual la –interpretación política– resulta admisible o no arbitraria”¹²

Al respecto, esta Corte ha manifestado que “…se verificará los parámetros antes señalados, ya que sería inadvertencia aceptar que textos claros, no contradictorios y sin vacíos, sean requeridos para la interpretación ante la Corte Constitucional. Aclarando que según Lenz “sería un error aceptar que los textos aparecen específicamente “obscuros”, “poco claros” o “contradictorio”; más bien todos los textos jurídicos en principio, son susceptibles de y necesitan interpretación”¹³

Métodos y Reglas de interpretación constitucional

Dentro de este orden se plantean nuevos métodos de interpretación constitucional, basados en los principios de unidad constitucional y la correcta armonización de preceptos superiores, y por la cual se logra la determinación del alcance de la norma o normas de la Constitución o de Tratado Internacional de Derechos Humanos que pudieran ser obscuras, ininteligibles, contradictorias, dudosas o contener vacíos que impidan su efectiva aplicación, y por el cual nuestro ordenamiento ha plasmado su finalidad tanto en el artículo 20 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, para el período de transición, y recientemente en el artículo 3 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, publicada en el Segundo Suplemento del Registro Oficial N.º 52 del 22 de octubre del 2009.

Los métodos y reglas de interpretación constitucional constituyen ser la participación del derecho en general,¹⁴ ya que las normas constitucionales tienen una determinada ubicación debido al lugar que ocupan por su jerarquía en el ordenamiento interno, de lo cual nuestra constitución consagra en el artículo 427:

“Art. 427.- Las normas constitucionales se interpretarán por el tenor literal que más se ajuste a la Constitución en su integralidad. En caso de duda,se interpretarán en el sentido que más favorezca a la plena vigencia de los derechos y que mejor respete la voluntad del constituyente, y de acuerdo con los principios generales de la interpretación constitucional¹⁵

Por su parte, el numeral 7 del artículo 3 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, publicada en el Segundo Suplemento del Registro Oficial N.º 52 del 22 de octubre del 2009, señala:

“Interpretación literal.- Cuando el sentido de la norma es claro, se entenderá su tenor literal, sin perjuicio de que, para lograr un resultado justo en el caso, se pueden utilizar otros métodos de interpretación”.

Para el análisis de la interpretación solicitada corresponde aplicar dicha interpretación literal.

De la interpretación de la Corte Constitucional

De conformidad con lo establecido en el artículo 429 de nuestra Constitución, la Corte Constitucional es el máximo órgano de interpretación y de administración de justicia constitucional. En tal virtud, en conexidad con el numeral 1 del artículo 436 ibídem, y 19 de las Reglas de Procedimiento para el Ejercicio de las Competencias de la Corte Constitucional, para el período de transición, antes indicado, y el artículo 154 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, publicada en el Segundo Suplemento del Registro Oficial N.º 52 del 22 de octubre del 2009, tiene la facultad de interpretar la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del Bloque de Constitucionalidad, como el máximo órgano de cierre dentro de nuestro ordenamiento constitucional; por lo tanto, es competente para conocer y dictaminar en el presente caso.

Correspondiendo al Pleno de la Corte Constitucional determinar los problemas jurídicos constitucionales y legales necesarios para el pronunciamiento en derecho para el presente caso, es ineludible que una vez determinada la naturaleza e importancia de la interpretación, esta Corte se pronuncie sobre la finalidad y limitaciones del artículo 431 de la Constitución de la República.

Establecida la competencia de la Corte Constitucional para asumir el conocimiento del presente asunto, procede a dar solución al caso objeto de estudio, no sin antes citar lo que nos enseña el doctor Marco Gerardo Monroy Cabra, en su obra “La Interpretación Constitucional”, al señalar: “El concepto de interpretación de la Constitución es más complejo que el de aplicación de las leyes. En efecto, la Constitución tiene normas, principios, valores y opera con conceptos jurídicos indeterminados. No se trata propiamente de la aplicación o actuación del derecho que hacen los jueces al aplicar las leyes a los casos concretos, sino de precisar las reglas subconstitucionales que quedan incluidas en la misma Constitución”¹⁶.

En el presente evento, la petición de interpretación a ser analizada gira en torno a la determinación del factor de responsabilidad de los Jueces de la Corte Constitucional, ante la eventual actuación en su contra por parte de la Justicia Ordinaria, tanto para la responsabilidad civil- administrativa, como en delitos comunes, y por la emisión de los fallos dentro de su condición de Jueces, ya que no gozan de inmunidad, así como la responsabilidad, el alcance en el campo penal, por la condición de Jueces de la Corte Constitucional, por el fuero especial del que gozan, con la finalidad de establecer el funcionario competente para conocer y decidir la actuación en su contra.

De la lectura del contenido de la norma solicitada a ser interpretada, se pueden dilucidar las siguientes interrogantes:

1. Al no ser sujetos a juicio político ni poder ser removidos por quienes los designen, ¿ante qué autoridades responden por los actos u omisiones que cometan en el ejercicio de sus funciones los Jueces miembros de la Corte Constitucional?
2. En los delitos comunes de responsabilidad penal, ¿de qué manera procede el juzgamiento a los Jueces miembros de la Corte Constitucional durante el ejercicio de sus funciones?
3. ¿Cuál es el grado de responsabilidad administrativa y/o civil dentro de la función de los Jueces miembros de la Corte Constitucional por el fuero del que gozan?
4. ¿Cuál es el alcance de la responsabilidad por la emisión del contenido de los fallos de los Jueces miembros de la Corte Constitucional?

En primer lugar, está claro que por determinación del constituyente del 2008, contenida en el artículo 431, materia de análisis, se consagró que en responsabilidad penal la atribución es otorgada por el Fiscal de la Nación y juzgados por el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, estableciendo de manera expresa un fuero para que los Jueces miembros de la Corte Constitucional, sean investigados por el Fiscal General de la Nación y juzgados por el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria, mediante un procedimiento de pleno fuero, generando a su favor dos ventajas: la primera, la economía procesal; la segunda, el escapar a la posibilidad de los errores cometidos por los jueces o tribunales inferiores; a las cuales se suma la posibilidad de ejercer la acción de revisión, una vez ejecutoriada la sentencia.

Entonces, la acción penal contra los miembros de la Corte Constitucional se adelanta en única instancia por la Corte Nacional de Justicia, órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria, que no es solamente un tribunal de casación encargado del control constitucional y legal de las sentencias de segunda instancia, sino la institución a la cual constitucionalmente se le ha encomendado el juicio de los más altos dignatarios del Estado (artículo 184, numeral 3 de la Constitución de la República).

Así, a la Corte Nacional de Justicia le corresponde conocer la causa, es decir, ejercer todo el ius puniendi del Estado, cuando de los Jueces miembros de la Corte Constitucional se trate, a quienes el Constituyente les ha otorgado un fuero constitucional especial, señalando que ese alto tribunal no sólo es su juez natural, distinto del correspondiente a los demás ciudadanos, sino que la instrucción debe adelantarse en esa sede, la Fiscalía General de la Nación, según sea el caso.

Es decir que, en lo concerniente a la responsabilidad Penal de los Jueces miembros de la Corte Constitucional, se consagra un fuero especial a su favor, y del cual constituye ser una garantía propia del Estado de derecho para salvaguardar el ejercicio de su función pública frente a la arbitrariedad, en busca de garantizar el derecho a la igualdad frente a la ley, así como el principio de legalidad de los actos del Estado.

Tal fuero obedece a la investidura que como Jueces de la Corte Constitucional ejercen sus funciones públicas, como máximos juzgadores dentro de la Justicia Constitucional, por lo tanto, no se encuentran en las mismas condiciones de otros destinatarios sujetos a juicio político y censura previa de la Asamblea Nacional; pues el fuero consagrado en el artículo 431 superior reviste sus actuaciones de un carácter especial, basadas no en consideraciones subjetivas o infundadas, sino dada la especial función que tienen a su cargo como representantes de la Justicia Constitucional, siendo así una consecuencia de la imparcialidad de la que debe estar precedido su juzgamiento.

Es finalidad de esta clase de fuero, además de constituir un privilegio protector de la investidura, asegurar la independencia en el juicio, pues la elección de esa clase de sistemas se encuentra acorde con lo avalado en los actuales postulados doctrinarios, según los cuales, un punto tan delicado como la responsabilidad penal de quienes cumplen funciones que resultan relevantes al interés público, se sustrae de la actividad constitucional, de la competencia juzgadora del órgano encargado para ello, y, por eso mismo, el más capacitado para repeler unas eventuales presiones o injerencias, y que comporta una serie de beneficios, como una mayor celeridad en la obtención de una resolución, rapidez, recomendable en todo tipo de procesos, pero particularmente en los aquí contemplados en materia penal, provocan un gran sobresalto en la sociedad.

Está claro entonces que en nuestro país, para todos los habitantes, sean o no altos empleados, la acción penal es plenamente procedente; por lo que para el juzgamiento de altos dignatarios que gozan de fuero y las personas que no gozan de tal prerrogativa, la aplicación de una sanción, que está tipificada penalmente, es clara e igualmente posible.

Entonces podemos indicar que la razón de ser del fuero especial es la de servir de garantía de la independencia, autonomía y funcionamiento ordenado de los órganos del Estado a los que sirven las personas vinculadas por el fuero, ante el cometimiento de un delito de acción penal, el cual se inicia, en este caso mediante la labor del Fiscal General del Estado, como requisito de procedibilidad.

Así, en los juicios por delitos de responsabilidad penal de acción pública común, la Fiscalía no impone sanciones, sino que su labor es un prerrequisito para el desarrollo del proceso penal mismo, el cual se adelanta ante la Corte Nacional de Justicia, pues la Constitución señala claramente que en tales eventos, el Fiscal General del Estado se limita a declarar si hay o no procedencia de una acción penalmente reprochable; si es el caso, procede a poner al acusado a disposición de su juez natural, la Corte Nacional de Justicia.

El procedimiento aplicable para la investigación y el juzgamiento de los Jueces miembros de la Corte Constitucional, el Fiscal General del Estado y de la Corte Nacional de Justicia, respectivamente, por el hecho de ser un precepto constitucional de ineludible acatamiento, se establece que la prescindencia de algunas manifestaciones procesales existentes en la diligencia común, es suplida por la presteza de la actuación y la preponderancia y pluralidad de los jurisperitos que participan en la actuación y decisión, lo que no implica que dichos sujetos pasivos de la acción penal no gocen de las debidas garantías procesales que deben rodear a toda persona vinculada a una investigación penal, ni que haya contraposición con el numeral 2 del artículo 11 y artículo 76 de la Constitución, ni con los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos de los cuales Ecuador es parte, conforme lo dicta nuestro bloque de constitucionalidad. Los artículos 180, numeral 1, y 181 del Código Orgánico de la Función Judicial, publicado en el Suplemento del Registro Oficial N.º 544 del lunes 9 de marzo del 2009, señalan la competencia del Pleno de la Corte Nacional de Justicia para juzgar a los miembros de la Corte Constitucional, por responsabilidad penal de acción pública, de conformidad con el artículo 431, motivo de análisis.

De esta manera se puede observar que la regla constitucional expresada por el Constituyente de atribuir a los Jueces miembros de la Corte Constitucional un fuero especial, según el cual son investigados por el posible cometimiento de acciones punibles por el Fiscal General del Estado y no por la Asamblea Nacional, no da lugar a entender de otra manera esa regla, reiterando que ello no significa que se contraríe el principio de igualdad, establecido por la Carta, según el cual todas las personas en general son iguales ante la ley (numeral 2 del artículo 11 de la Constitución de la República), y por ende están sometidos a la mismas normas penales; y también, como en todo proceso, disfrutan de otras garantías, como la legalidad, el juez natural –al más alto nivel– la presunción de inocencia, el derecho de defensa técnica y material (ejercidas a plenitud desde el primer instante de la investigación y durante el juzgamiento), la mayor celeridad y economía procesal, la publicidad, la posibilidad de aportar y controvertir pruebas, el non bis in ídem, la impugnación horizontal y la eventual acción de revisión contra la sentencia ejecutoriada.

De lo manifestado tendría pleno asidero que se considere que altos dignatarios, como en este caso los Jueces miembros de la Corte Constitucional, sean juzgados penalmente por el Pleno de la Corte Nacional de Justicia, con el voto conforme de las dos terceras partes de sus integrantes, contrario a ello gozaría dicha actuación de ser inconstitucional.

Por otra parte, este análisis reafirma que no corresponde a la Constitución “señalar reglas procedimentales específicas” para determinar los mecanismos que permitan hacer efectivo el fuero, por tratarse de materias que deben ser reguladas por el propio sistema procesal penal, de conformidad con nuestro marco constitucional, como es la competencia del juez o cuerpo colegiado ante el cual se deba adelantar el proceso, garantía que ya no puede ser interpretada de forma diferente, habida cuenta que la misma Carta puntualiza el reconocimiento de derechos humanos.

En este orden de ideas, el deseo expreso del Constituyente fue establecer la visión según la cual debía observarse el Derecho a la igualdad, que en ningún momento debía ser formalista o igualitarista, sino real y efectiva.

En resumen, para que el derecho a la igualdad sea real y efectivo, debe valorarse si el trato diferenciado proveniente de la norma en estudio es efectuado sobre situaciones similares o, por el contrario, si dicho trato distinto proviene de situaciones diversas.

La no comparecencia de la Fiscal o el Fiscal General de la Nación atentaría contra las garantías procesales, previo al juzgamiento de los miembros de la Corte Constitucional ante la Corte Nacional de Justicia.

En el universo jurídico y político se ha considerado tradicionalmente que la imparcialidad está suficientemente garantizada con la probidad y la independencia del juez, de manera que éste no se incline intencionadamente para favorecer o perjudicar a alguno de los sujetos procesales, o hacia uno de los aspectos en debate, debiendo declararse impedido, o ser recusado, si se encuentra dentro de cualquiera de las causales previstas para el efecto.

No se trata, ciertamente, de poner en duda la rectitud personal de los agentes que lleven a cabo la instrucción ni de desconocer que ésta supone una investigación objetiva de la verdad, en la que el Instructor ha de indagar, consignar y apreciar las circunstancias, tanto adversas como favorables al investigado.

Como es sabido, el propósito fundamental de la función judicial dentro de un Estado Constitucional de Derecho es impartir justicia a través de diferentes medios, como son la resolución de los conflictos que se susciten entre particulares, o entre éstos y el Estado, el castigo a las infracciones a la ley penal y la defensa del principio de legalidad. Para ello, la administración de justicia debe descansar siempre sobre dos principios básicos que, a su vez, se tornan esenciales: la independencia y la imparcialidad de los jueces.

En lo que respecta a la consideración del grado de responsabilidad administrativa y/o civil dentro de la función de los Jueces miembros de la Corte Constitucional por el fuero que gozan, se torna evidente que los procesos que se den en contra de ellos, no están sujetos a juicio político, pero sí están sometidos a los mismos controles que el resto de autoridades públicas, pero dentro de su fuero, siendo responsables por los demás actos u omisiones que cometan en el ejercicio de sus funciones, ya que conforme lo establecido en el artículo 229, gozan de la condición de servidores públicos, en la que se indica:

“Serán servidoras o servidores públicos todas las personas que en cualquier forma o a cualquier titulo trabajen, presten servicios o ejerzan un cargo, función o dignidad dentro del sector público...”¹⁷.

Por lo que, como servidores públicos les son imputables las responsabilidades propias de tales funciones, conforme lo señalado en la Constitución de la República, en su artículo 233:

“Art. 233.- Ninguna servidora ni servidor público estará exento de responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, o por sus omisiones, y serán responsables administrativa, civil y penalmente por el manejo y administración de fondos, bienes o recursos públicos.

Las servidoras o servidores públicos y los delegados o representantes a los cuerpos colegiados de las instituciones del Estado, estarán sujetos a las sanciones establecidas por delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito. La acción para perseguirlos y las penas correspondientes serán imprescriptibles y, en estos casos, los juicios se iniciarán y continuarán incluso en ausencia de las personas acusadas. Estas normas también se aplicarán a quienes participen en estos delitos, aun cuando no tengan las calidades antes señaladas.”¹⁸ (Las negrillas y subrayados son de la Corte).

Es decir que de la norma suprema citada, los Jueces de la Corte Constitucional gozan de la calidad de Servidores Públicos, por lo que sus derechos o procedimientos judiciales y administrativos son esencialmente sujetos a una “protección efectiva”, cuya condición es que en el resultado del procedimiento se garanticen los derechos materiales del respectivo titular de derechos.

En torno a la responsabilidad por el contenido de los fallos emitidos por los Jueces de la Corte Constitucional, es necesario citar lo establecido en el artículo 440 de la Constitución de la República, que indica:

“Art. 440.- Las sentencias y autos de la Corte Constitucional tendrán el carácter de definitivos e inapelables”¹⁹

Los fallos que emite la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional y de la justicia constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo que por regla general conlleva a determinar que la cosa juzgada constitucional es absoluta, y ello se traduce en la imposibilidad jurídica de reabrir el juicio de inconstitucionalidad al fallo dictado, que ya ha sido estudiado previamente por la Corte.

El fallo que el juez constitucional produce respecto a un tema determinado para su competencia por la Norma de Normas, confiere al mismo una especie de “inmunidad jurídica”, que impide volver a cuestionar, en sede jurisdiccional, su concordancia o desacuerdo con la Carta Fundamental, lo que hace que lo actuado por los Jueces miembros de la Corte Constitucional, al emitir sus fallos, no contraríe precepto alguno, en el ejercicio de sus funciones, aunado a esas evidencias de seguridad constitucional, de manera que afirme la ecuanimidad y resguarda la incolumidad en la correcta aplicación del derecho, lejos de circunstancias ajenas al proceso. En estos procesos se basa la actuación de la decisiones de los Jueces de la Corte Constitucional en sus funciones, ya que se trata de un asunto no sólo de índole moral y ética, en el que la honestidad y la honorabilidad del juez constitucional son presupuestos necesarios para que la sociedad confíe en los encargados de definir la responsabilidad de las personas y la vigencia de sus derechos, sino también de responsabilidad judicial.

En efecto, en el caso de los fallos dictados por los Jueces miembros de la Corte Constitucional, a menos que sean relativos y así lo haya expresado la propia sentencia –dejando a salvo aspectos diferentes allí no contemplados, que pueden dar lugar a futuras demandas– se produce el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, conforme lo previsto en el artículo 440 de la Constitución antes referido, por lo que carecería de todo fundamento jurídico la intención de iniciar acción en contra de los Jueces miembros de la Corte Constitucional, por el contenido de los fallos emitidos en sus funciones, y que de no ser así, pasarían a ser una evidente discrepancia con la Constitución.

Así, la norma cuya interpretación se solicita, no requiere una interpretación extensiva, ya que su entendimiento se establece por conexidad con las otras normas constitucionales, como es, en primer lugar, el procedimiento ordinario penal en lo que respecta al fuero en materia penal, la responsabilidad que tiene todo servidor público (artículos 229 y 233 de la Constitución de la República), y de la inmunidad que gozan sus fallos, no pueda iniciarse acción alguna por los fallos emitidos en ejercicio de sus funciones por quienes gozan de dicha prerrogativa constitucional (artículo 440), situación plenamente justificada, por la cual no se puede considerar discriminación alguna que pueda afectar el principio de igualdad.

Queda claro, entonces, que la situación de los Jueces miembros de la Corte Constitucional no es equiparable a la de ningún otro servidor público, ni a la de un procesado común, habida cuenta que “tienen una especial jerarquía puesto que son los máximos dignatarios de la justicia constitucional, por lo cual su situación procesal debe ser comparada no con la que la ley establece para el resto de servidores públicos, sino con la regulación que la Carta consagra para quienes ocupan la cúpula de las otras ramas de poder”. (Las negrillas y subrayado son de la Corte).

Las decisiones judiciales, dictámenes, sentencias ejecutoriadas y demás resoluciones expedidas o que se expidan por los Jueces de la Corte Constitucional, así como los efectos generados por aquellas, tendrán validez y carácter definitivos. El artículo 186 numeral 2 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, establece la denominada Inmunidad de Opinión de los Jueces de la Corte Constitucional; institución jurídica que no es sino el corolario de toda una filosofía de respeto a la independencia de la actuación de los Jueces constitucionales, para que sus fallos, opiniones y criterios jurisdiccionales no sean objeto de uso o amenaza de la jurisdicción penal como mecanismo de presión por parte de los sujetos procesales o de terceros interesados en un proceso dentro de la jurisdicción constitucional, y es por ello que precisamente el régimen de responsabilidades establecido tanto en la Constitución de la República, como en la ley, excluye también el juicio político, precisamente para evitar injerencia indebida en la autonomía de los Jueces constitucionales, para desterrar de esta forma el ominoso pasado de tales interferencias desde su designación hasta en el contenido de sus fallos.

_{^{1 Constitución de la República del Ecuador, publicada en el Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008
2 Constitución de la República del Ecuador, publicada en el Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008
3 Reglas de Procedimiento para el ejercicio de las competencias de la Corte Constitucional para el periodo de Transición, R.O. (s) 466, de 13 de noviembre de 2008.
4 Francisco J. Ezquiaga Ganuzas, La argumentación en la justicia constitucional española, Instituto Vasco de Administración Pública, Oñati, 1987, p. 30.
5 Enrique Alonso García, La interpretación de la Constitución, p. 5.
6 Rodolfo Luis Vigo, Interpretación constitucional, Abeledo- Perrot, p. 83,
7 Hesse, Grundzuge des Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, (11 ed.,1978), pp. 20-2 1. Cita de Enrique Alonso García, La Interpretación de la Constitución, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, p. 1.
8 Gadamer FI. G, Verdad y Método, Ed. Sígueme, Salamanca,1984, p. 383.
9 Lief H. Carter, Derecho constitucional contemporáneo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1995, pp. 38-39.
10 Antonio López Pina, División de poderes e interpretación.Tecnos, Madrid, 1987, pp. 132 y ss..
​11 Luis Prieto Sanchís, “Notas sobre la interpretación constitucional”, Revista del Centro Estudios Constitucionales, Nro. 9, 1991, pp. 175 y ss.
12 Luis Prieto Sanchís, artículo citado, p. 177.
13 Sentencia Interpretativa No. 0003-09-SIC-CC, de la Corte Constitucional, publicada en el R.O. (s) 25 de 14 de septiembre de 2009.
14 Marco Gerardo Monroy Cabra, Duodécima ed., Edit. Temis 2001, pp 285 y ss
15 Constitución de la República del Ecuador, publicada en el Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008
16 Monroy Cabra Marco Gerardo, La Interpretación Constitucional, Edit. Librería del Profesional, Bogotá, 2002, p. 28.
17 Constitución de la República del Ecuador, publicada en el Registro Oficial No. 449 de 20 de octubre de 2008.
18 Ibídem
​19 Ibídem}}

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional, emite la siguiente: