I. ANTECEDENTES
Resumen de Admisibilidad
El caso N.º 0164-10-EP se presentó en la Corte Constitucional, para el período de transición, el 18 de febrero del 2010.
La Sala de Admisión de la Corte Constitucional, el 02 de marzo del 2010, por encontrar que la demanda reúne los requisitos de procedibilidad, la admite a trámite.
Con fecha 12 de abril del 2010, y en virtud del sorteo correspondiente, el doctor Hernando Morales Vinueza, Juez Sustanciador, avoca conocimiento de la presente causa.
Detalle de la demanda
El Doctor José Francisco Vacas Dávila, en su calidad de Viceministro de Trabajo, con fundamento en lo señalado en el artículo 92 de la Constitución de la República, interpone acción extraordinaria de protección mediante la cual impugna la sentencia expedida el 9 de noviembre del 2009, dictada por la Sala de lo Civil de la Corte Provincial de Justicia de El Oro, dentro de la acción de protección N.º 767-2009.
Manifiesta el accionante que con fecha 30 de julio del 2009, los señores Félix Miranda Quiñónez, Juan Santana Carrillo, Abg. Sergio Peñarreta Prado y Marco Villafuerte Muñoz, en sus calidades de representantes legales de las Compañías OPERADOR PORTUARIO ESPECIALIZADO S. A., OPESA, ORO ESTIBA S. A., ESTIBADORES DE EL ORO, PRESE CIA. LTDA., y SERVICIOS MARÍTIMOS Y TRANSPORTES SEMATRAN S. A., plantearon una acción de protección en contra de Richard Espinoza Guzmán, B.A. Ministro de Relaciones Laborales, con el fin de dejar sin efecto el Acuerdo Ministerial N.º 00187 emitido por el Ministerio de Trabajo y Empleo, mediante el cual se fijan las tablas sectoriales de la actividad económica de procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo. La referida demanda recayó en el juzgado Primero de la Niñez y Adolescencia de la Ciudad de Machala.
Señala que la Comisión Sectorial de Procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo, mediante resolución dictada el 27 de agosto del 2008 a las 11h00, fijó las tarifas sectoriales unificadas que deben regir para los años 2006, 2007 y 2008, comisión que estuvo conformada por 2 representantes del sector laboral, 2 representantes del sector empresarial y 1 representante del Ministerio de Trabajo y Empleo, quienes por unanimidad fijaron las referidas tarifas. Asimismo, esta resolución luego fue aprobada, también por unanimidad, el 13 de octubre del 2008 por el Consejo Nacional de Salarios, CONADES. Por lo tanto, en este proceso participaron tanto el sector empresarial como el sector laboral, por lo que en ningún caso se puede alegar que violentó el derecho a la seguridad jurídica.
Arguye que la fijación de las tarifas sectoriales unificadas de los procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo, protege el derecho al trabajo de los trabajadores del sector respecto al cual se fijaron las remuneraciones referidas.
Informa que con fecha 21 de septiembre del 2009, la Abg. Vanesa Rodríguez, Jueza Primera de la Niñez y Adolescencia de El Oro, dictó la sentencia de primera instancia en la cual declaró con lugar la acción de protección indicando: “(…) El acto impugnado no constituye acto normativo, es una política pública de manera que el Acuerdo Ministerial ha determinado que el señor ministro de Trabajo ha inobservado el Art. 184 de la Constitución, que impone a todo órgano con potestad normativa la obligación de adecuar, formal y materialmente, las normas jurídicas a los derechos previstos en la Constitución, de forma que ninguna autoridad pública puede, con sus actos u omisiones, atentar contra los derechos que esta Constitución reconoce, como es el caso de la seguridad jurídica, base fundamental del Estado constitucional de derechos y justicia (…) se concede la acción de protección solicitada y se dispone que no surta eficacia jurídica el Acuerdo Ministerial 00187, publicado en el Registro Oficial número 464, de martes 11 de noviembre de 2008, por lesionar el derecho a la seguridad jurídica que asiste a los accionantes (…)”.
Con fecha 25 de septiembre del 2009 interpuso el correspondiente recurso de apelación, argumentando que los Acuerdos Ministeriales que aprueban la fijación de salarios y sueldos, rigen para todos los trabajadores sujetos al Código del Trabajo y que, por lo tanto, se trata de una norma erga omnes, que al tenor de lo dispuesto en el artículo 80 del Estatuto Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, es un acto normativo que no puede ser objeto de acción de protección, ya que esto sería una real desnaturalización de la acción de protección, toda vez que implicaría que el día de mañana cualquier juez ordinario pueda dejar sin efecto hasta el salario básico unificado, lo cual sería ilegal, por cuanto el único organismo competente para dejar sin efecto Actos Normativos es la Corte Constitucional, por la vía de acción de inconstitucionalidad.
Que el Acuerdo Ministerial impugnado no violenta el derecho a la seguridad jurídica, ya que éste, antes de ser aprobado y publicado en el Registro Oficial, pasó por una serie de pasos determinados taxativamente en el Código del trabajo y regulados en el Reglamento respectivo, tal es así que la correspondiente tabla sectorial fue aprobada por unanimidad de los miembros la Comisión sectorial.
Con fecha 9 de noviembre del 2009 a las 16H50, dos de los magistrados de la Sala de lo Civil de la Corte Provincial de Justicia de El Oro dictaron la sentencia que hoy recurre, indicando “ (…) que el acto de autoridad pública contenido en el Acuerdo Ministerial No. 00187, expedido por el entonces Ministro de Trabajo y Empleo, publicado en el Registro Oficial No. 464 del 11 de noviembre del 2008, en la totalidad de sus regulaciones, vulnera el derecho constitucional de los actores a la seguridad jurídica reconocido en el Art. 82 de la Constitución de la República, por lo que de acuerdo a lo prescrito en el artículo 51 de las Reglas de Procedimiento expedidas por la Corte Constitucional, se dispone la prohibición de su aplicación a las personas jurídicas OPERADOR PORTUARIO ESPECIALIZADO S. A. OPESA, ORO ESTIBA S. A. ESTIBADORES DE EL ORO, PRESE CIA. LTDAD Y SERVICIOS MARITIMOS Y TRANSPORTES SEMATRAN S. A. (…)”.
Derechos presuntamente vulnerados
Señala como derechos violentados el derecho a la igualdad formal, igualdad material y no discriminación, contenido en el artículo 66, numeral 4 de la Constitución de la República; el derecho a la libertad de trabajo: nadie será obligado a realizar un trabajo gratuito o forzoso, artículo 66, numeral 17; el derecho a una remuneración justa, con un salario digno, artículo 328, inciso primero; el derecho a que sea el estado el que fije y revise anualmente el salario básico establecido en la ley, de aplicación general y obligatoria, artículo 328, inciso segundo; el derecho a la seguridad jurídica, artículo 82 de la Constitución de la República.
Pretensión y pedido de reparación concreto
Con estos antecedentes, solicita que se deje sin efecto la sentencia dictada por la Sala de lo Civil de la Corte Provincial de Justicia de El Oro, dentro del juicio constitucional por acción de protección N.º 2009-0746.
Contestación a la demanda
En la audiencia pública llevada a cabo del día 21 de abril del 2010 a las 09h30, la parte accionante se afirma y ratifica en los fundamentos de hecho y de derecho de la acción planteada.
El Abogado José Rosales Cárdenas, Presidente de la Corte Provincial de Justicia de El Oro, y el Abogado José Sánchez, en su exposición, señalan que les correspondió conocer por apelación la acción de protección planteada en contra del Ministro de Relaciones Laborales, en calidad de Jueces de la Sala de lo Civil y Mercantil de la Corte Provincial de El Oro. Manifiestan que uno de los presupuestos de la acción de protección es la existencia de un acto de autoridad pública no judicial que vulnere un derecho constitucional, entendiendo por acto a cualquiera de las especies de acción u omisión, comprendiendo en ellas la manifestación de la voluntad. El ex Tribunal de Garantías Constitucionales, en varias resoluciones señaló lo que se entiende por autoridades públicas, las que se encuentran determinadas en el artículo 225 de la Constitución en su numeral 1, y en el artículo 151, por lo cual, como parte de la Administración Pública Central del Estado, tal cual lo indica el artículo 2, literal b del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, se concluyó que el Ministerio de Relaciones Laborales es una autoridad pública, que manifiesta, como órgano de Función Ejecutiva, su voluntad a través de actos que producen efectos en los ciudadanos. Que la Constitución no restringe los “actos” de las autoridades públicas, no los limita, estos actos no solo son los administrativos que están regulados por el Derecho Administrativo, sino que pueden ser políticos; por lo tanto, entendieron que era viable para la procedencia de la acción de protección cualquier acto de autoridad pública no judicial, que vulnere derechos constitucionales en forma directa e inmediata, por ser auto- aplicativos.
En el presente caso, la pretensión de los accionantes es contra los efectos del acto de autoridad pública evidenciado en el Acuerdo Ministerial N.º 187 (Registro Oficial N.º 464 del 11 de noviembre del 2008), que fija remuneraciones mínimas sectoriales legales y/o tarifas mínimas legales a nivel nacional que recibirán los trabajadores protegidos por el Código del Trabajo, creando obligaciones patronales; por lo tanto, es un acto auto aplicativo que vulneraría derechos constitucionales conforme lo estipula el artículo 88 de la Constitución. En estos términos fue sustentada su tesis sobre la procedencia de la acción de protección, y así lo explicaron en su resolución.
A fojas 49 comparece, mediante escrito, la Abogada Olga Pazmiño Abad, Jueza Provincial de la Sala de lo Civil, Mercantil de la Corte Provincial de Justicia de El Oro, quien señala que en su calidad de Jueza le correspondió conocer y resolver la acción de protección en referencia, habiendo emitido sentencia inadmitiendo dicha acción, ponencia que, sometida al estudio y conocimiento de los otros integrantes de la Sala, quedó como voto salvado. Que como la acción extraordinaria de protección ha sido deducida en contra del fallo de mayoría, no le corresponde pronunciarse respecto a la acción planteada.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia de la Corte Constitucional
El Pleno de la Corte Constitucional, de conformidad con lo previsto en los artículos 94 y 437 de la Constitución de la República, es competente para conocer y pronunciarse sobre las acciones extraordinarias de protección, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 161, numeral 2, literal d de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, publicada en el Segundo Suplemento del Registro Oficial N.º 52 del 22 de octubre del 2009.
Determinación de los problemas jurídicos constitucionales a considerar
A fin de resolver la presente causa, la Corte procede a determinar los siguientes problemas jurídicos que plantea el caso.
- ¿Cuál es la naturaleza jurídica del impugnado Acuerdo Ministerial emitido por el Ministro de Trabajo y Empleo (hoy de Relaciones Laborales)?
- El juez y la Sala (constitucionales) que conocieron la acción de protección, cuya sentencia se impugna en esta acción, tenían competencia para dejar sin efecto el Acuerdo Ministerial impugnado mediante acción de protección?
- La sentencia, materia de esta acción, ¿vulnera el derecho al debido proceso?
- ¿Vulnera derechos de terceros la sentencia impugnada?
Análisis de la Corte
Naturaleza Jurídica del Acuerdo Ministerial impugnado mediante acción de protección
El Acuerdo Ministerial N.º 00187 emitido por el Ministerio de Trabajo y Empleo, materia de la acción de protección incoada por los representantes legales de las empresas Operador Portuario Especializado S. A., Opesa, Oro Estiba S. A., Estibadores de El Oro, Prese Cía. Ltda., y Servicios Marítimos y Transportes Sematran S. A., fija las tablas sectoriales de la actividad económica de procesos de embarque y desembarque de frutas en buques de alto bordo, en definitiva, determinan los sueldos y salarios de los trabajadores que prestan sus servicios en empresas que contribuyen a la actividad de comercio en la cadena productiva de frutas, concretamente en actividades de embarque y desembarque de tales productos que se transportan por vía marítima.
El Acuerdo Ministerial constituye una de las formas jurídicas a través de las cuales actúa la Administración Pública; se expide de conformidad a los requerimientos de la gestión rectora de las políticas públicas, que corresponde a las respectivas áreas a cargo de los Ministerios1.
En torno a la naturaleza jurídica del Acuerdo Ministerial, los demandantes de la acción de protección (que impugnan el referido acto), y el demandante de la acción extraordinaria de protección (que impugna la sentencia dictada en la acción de protección) difieren al conceptuarlo. Es necesario establecer una definición para realizar el análisis de competencia alegado por el Ministro de Relaciones Laborales, en relación a la actuación de los jueces que conocieron la acción de protección.
A fin de determinar la naturaleza jurídica del acuerdo ministerial, es preciso referir el pronunciamiento efectuado por esta Corte en relación a las categorías de los actos de la Administración Pública, los cuales pueden ser: a) disposición o norma; b) Acto o resolución; y c) contrato2. Respecto a la primera, esta Corte considera que es factor determinante de su naturaleza la creación de derecho objetivo. En este sentido, se debe precisar que lo que caracteriza a un acto normativo no es tanto su abstracción y generalidad, que también son sus características, sino precisamente su capacidad de crear derecho objetivo, el mismo que es considerado como “(...) pauta, regla, escala según la cual se fundamenta que del comportamiento de los sujetos, bajo un supuesto de hecho, resulten derechos y deberes. El derecho objetivo fundamenta que bajo los supuestos designados por él se desarrollan derechos y deberes. El Derecho objetivo es el que crea la razón jurídica suficiente para engarzar con un determinado supuesto de hecho determinados derechos y deberes que nacen, perduran y desaparecen con éste. El derecho objetivo es el único que fundamenta y crea derechos subjetivos y deberes3”.
El Acuerdo Ministerial que fija las tablas sectoriales para una actividad económica, modifica el derecho objetivo al establecer nuevos rubros a pagar a los trabajadores que prestan sus servicios en el embarque y desembarque de frutas, distintos a los que venían percibiendo durante el año 2005. Por otra parte, el referido Acuerdo es de carácter general y abstracto, ya que sus efectos no se encuentran orientados a determinadas personas naturales o jurídicas, por el contrario, se aplican a todas aquellas personas o empresas que se dedican a la actividad, quienes deben pagar los rubros establecidos en el Acuerdo, a todas las personas que sean contratadas para la transportación de fruta, quienes, en consecuencia, deben percibir los rubros previstos, razón por la cual el Acuerdo Ministerial N.º 0187 tiene naturaleza normativa.
Por otra parte, el artículo 425 de la Constitución de la República, al establecer el orden jerárquico de aplicación de las normas, incluye en él a los acuerdos, por consiguiente, por disposición de la Carta Fundamental, los acuerdos tienen carácter normativo; en consecuencia, los acuerdos ministeriales que, como el impugnado, fijan remuneraciones de los trabajadores por mandato legal, así deben ser considerados.
Competencia para dejar sin efecto un Acuerdo Ministerial de carácter normativo
El control de constitucionalidad previsto por la Carta Fundamental para garantizar el respeto a su supremacía, es decir, asegurar que todas las autoridades adecuen sus actos a los principios, valores y normas constitucionales, se lleva a efecto en el país, entre otras, a través de dos formas: un control abstracto y otro concreto.
Mediante el control abstracto, la Corte Constitucional, encargada de la guarda de la Constitución, realiza un examen orientado a determinar si un acto normativo o un acto administrativo de carácter general, contiene o no disposiciones contrarias a la Constitución, por lo que si sus contenidos son contrarios, determina su invalidez, razón por la que dejan de tener efectos jurídicos, pues son separados del ordenamiento jurídico. El fundamento de este efecto constituye la necesidad de depurar el ordenamiento, eliminando aquellos actos que inobservan los mandatos constitucionales, pues no pueden tener vigencia por contradecirlos. Este control se denomina abstracto por cuanto el análisis se realiza prescindiendo de la aplicación de la norma o acto administrativo de carácter general a determinado caso.
El control concreto, previsto por la Constitución, está orientado a garantizar la constitucionalidad de la aplicación de las disposiciones jurídicas en el marco de los procesos judiciales al conocer casos concretos; de ahí que si los jueces, en un proceso, a petición de parte o de oficio, tienen dudas razonables y motivadas respecto a la conformidad de una norma con la Constitución o los instrumentos internacionales de derechos humanos, deberá consultar a la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de la norma, previa suspensión del proceso. La Corte podrá pronunciarse en dos sentidos: a) Sobre la constitucionalidad de la norma, caso en el cual la sentencia tendrá iguales efectos que los pronunciamientos en el control abstracto de constitucionalidad; b) Sobre la constitucionalidad de la aplicación de la norma, caso en el cual el fallo tendrá efectos para las partes del proceso en que se ha suscitado la duda de constitucionalidad y para casos análogos4.
Otra forma de efectuar control concreto es a través de la acción extraordinaria de protección, mediante la cual, la Corte Constitucional tutela derechos subjetivos de las partes que intervienen en un litigio, es decir, realiza el análisis respecto a la actuación de los jueces en torno a la observancia de los derechos y en especial del debido proceso, en un caso concreto, lo cual, según Zagrebelsky: “[...] Se basa en la apreciación de las razones de los derechos tal y como aparecen reflejados en los casos concretos, poniéndose la ciencia del derecho al servicio de los derechos subjetivos5”. Así ha conceptuado esta Corte al ejercicio de esta garantía jurisdiccional de derechos6.
Es verdad que las acciones jurisdiccionales de derechos previstos en la Constitución se orientan a tutelarlos cuando son vulnerados por un acto de autoridad pública, en principio, pues en casos determinados, también pueden ser protegidos contra actos de particulares. No obstante, la misma Constitución incluye un sistema de competencias, en el que consta que los actos de carácter normativo deben ser impugnados en su constitucionalidad ante la Corte Constitucional7. En consecuencia, corresponde a esta Corte, previo examen de constitucionalidad, determinar si un acto normativo es o no contrario a la Constitución y, de serlo, dejarlo sin efecto mediante su invalidación, situación que ocasiona que tal acto deje de integrar el ordenamiento jurídico, por tanto, deje de surtir efectos jurídicos.
La previsión constitucional que atribuye a esta Corte el conocimiento de las impugnaciones de constitucionalidad de actos normativos de carácter general tiene sustento en el principio de igualdad que consagra la Carta Fundamental, pues la invalidación de un acto normativo tiene efectos generales, y a partir de ello nadie puede beneficiarse ni perjudicarse con la norma, lo contrario ocasionaría una situación de desigualdad que rechaza la Constitución. Es por ello que no es procedente que un juez ordinario, que en materia de garantías jurisdiccionales de derechos actúa como juez constitucional, pueda dejar sin efecto un acto normativo, tanto porque esa competencia no le ha conferido la Constitución ni la Ley, como porque al hacerlo ocasionaría desigualdades en la aplicación de los actos normativos. De allí que en el evento de que un acto de esta naturaleza sea contrario a la Constitución por vulnerar derechos, procede el análisis de su constitucionalidad por el organismo especializado encargado por la Constitución para el efecto: la Corte Constitucional, de manera que de encontrar tal incompatibilidad, sea declarada su inconstitucionalidad y deje de surtir efectos de manera general.
Sobre la vulneración al debido proceso en la sentencia materia de esta acción extraordinaria de protección
En el caso que se examina, la Jueza Primera de la Niñez y Adolescencia de El Oro conoció la acción de protección que impugnaba el Acuerdo Ministerial N.º 00187, emitido por el Ministerio del Trabajo, señalando en su sentencia que el mismo no constituía acto normativo y contrariaba el artículo 84 de la Constitución, y precisó: “(…) que impone a todo órgano con potestad normativa la obligación de adecuar formal y materialmente las normas jurídicas a los derechos previstos en la Constitución (…) se concede la acción de protección y se dispone que no surta eficacia jurídica el Acuerdo Ministerial 00187 (…) por lesionar la seguridad jurídica que asista a los accionantes8”. Hay que advertir que la mencionada decisión si bien no considera acto normativo el Acuerdo Ministerial impugnado, estima que el mismo contrarió el artículo 84 de la Constitución, que de manera expresa, como bien refiere la señora Jueza, contiene un mandamiento a observar por los órganos con potestad normativa, de manera que, sin tener competencia para conocer sobre la constitucionalidad de actos normativos, conoció y resolvió el caso, dejando sin efecto un acto normativo.
Conforme analiza la Corte, la competencia para conocer sobre la constitucionalidad de actos normativos es atribución de la Corte Constitucional, por lo tanto, su impugnación solo procede mediante acción de inconstitucionalidad.
No obstante, en apelación, la Sala de lo Civil de la Corte Provincial de Justicia del El Oro conoció la causa y, en sentencia, declaró que el acto impugnado vulnera el derecho a la seguridad jurídica reconocido en el artículo 82 de la Constitución de la República; prohíbe su aplicación a las personas jurídicas que constituyen la parte actora de la acción de protección y, entre otros aspectos, señala que su decisión no obsta el derecho de los requirentes a ejercer la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 436 de la Constitución de la República.
Es preciso señalar que las Cortes Provinciales de Justicia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86, numeral 3 de la Constitución, tienen competencia para conocer en apelación las acciones de protección y otras garantías jurisdiccionales de derechos; no obstante, si bien están investidas de esta competencia, no lo están para conocer impugnaciones de actos normativos o administrativos de carácter general.
El artículo 76 de la Constitución determina las garantías básicas que debe asegurar todo proceso, las que constituyen el derecho al debido proceso. Entre ellas se encuentra el ser juzgado por un juez “independiente, imparcial y competente” garantía que, en cuanto a la competencia, impone que los jueces ejerzan la potestad estatal de administrar justicia en el respectivo territorio, materia y grado de las personas.
La doctrina conoce este derecho como la garantía a ser juzgado por juez natural, según la cual, tanto el juzgador como su competencia, deben encontrarse establecidos por ley, es decir, tal determinación deberá ser anterior a los hechos a juzgar. Se trata de jueces designados para ocuparse de determinados y respectivos procedimientos, clasificados por motivo de las distintas variables. Es por esto que la norma constitucional prohíbe el juzgamiento por tribunales de excepción o por comisiones especiales designadas para el efecto, lo cual evita desconocimiento, parcialidad e injusticias. Al respecto, Gozáini define: “No es juez natural aquel que se designa para entender en un proceso especial, porque la neutralidad se difumina o, al menos, queda en sospecha9”.
Esta garantía constitucional del debido proceso guarda armonía con el artículo 8, punto 1, de la Convención Americana de Derechos Humanos que, a la vez, constituye fundamento de derecho internacional de la norma, al establecer: “Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter”.
En materia de justicia constitucional no puede contrariarse este derecho, pues al igual que en la justicia ordinaria, las decisiones que se adopten deben garantizar a los usuarios no sean forzadas, arbitrarias o parcializadas.
Como queda señalado, el examen de constitucionalidad de un Acuerdo Ministerial de carácter normativo es atribución de la Corte Constitucional, mediante la acción respectiva y con todos los efectos previstos constitucionalmente. En el caso de análisis, el conocimiento en acción de protección del referido Acuerdo Ministerial y la decisión de dejarlo sin efectos, de manera general por la Jueza de instancia, así como la prohibición de su aplicación para un determinado sector de los obligados por el referido acto normativo, por parte de la mayoría de integrantes de la Sala de lo Civil de la Corte Provincial de Justicia de El Oro, distintos a los miembros de la Corte Constitucional, configuró una vulneración al debido proceso por haber actuado sin competencia para el efecto.
Vulneración de derechos de terceros en la sentencia impugnada
De la revisión del proceso se observa que varias personas, aduciendo ser trabajadoras de las empresas actoras de la acción de protección, en el proceso de apelación se presentaron como terceros interesados, sin que su participación haya sido aceptada por la Sala, como en efecto se establece del contenido de la providencia del 12 de octubre del 2009, emitida por la Jueza de sustanciación que, en la parte pertinente, señala: “(…) No se atiende el escrito presentado por el señor Cruz Abraham del Rosario Pena (fs.3) por no ser parte procesal (...)”.
Respecto a la observación que antecede, es preciso recordar que el artículo 12, segundo inciso de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional prevé la comparecencia de terceros en las garantías jurisdiccionales de derechos: “Podrán también intervenir en el proceso, en cualquier estado de la causa, como parte coadyuvante del accionado, cualquier persona natural o jurídica que tuviere interés directo en el mantenimiento del acto u omisión que motivare la acción constitucional”. Esta disposición se encuentra prevista en el marco garantista de la Constitución, pues se orienta a que personas interesadas, por estar relacionadas con el acto impugnado, ya que pueden ser beneficiarias del mismo, puedan colaborar en el proceso con el emisor del acto. Al respecto, la Corte encuentra que la Sala asumió competencias que no le correspondían, conociendo y sentenciando sobre un acto normativo; sin embargo, no solo ignora la normativa pertinente para atender a terceros interesados, sino que se pronuncia contrariamente a la misma, al desechar su comparecencia y, en consecuencia, no tomarla en cuenta al momento de dictar la sentencia, cuando tal participación pretendía actuar como parte coadyuvante del accionado, cuya defensa fue precisamente la improcedencia de la acción de protección contra el acto normativo que fijaba remuneraciones de los trabajadores.
Sin que signifique legitimar la actuación de los jueces al emitir una sentencia fuera de su competencia, la Corte advierte que también se vulneró el derecho al debido proceso, al desconocer el artículo 12 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, pues lo procedente habría sido aceptar la participación de los terceros interesados y, al emitir sentencia, actuar conforme a las disposiciones relativas a la competencia en jurisdicción constitucional prevista en la Carta Fundamental.
El efecto que produce la sentencia, al determinar que el Acuerdo Ministerial no rija para 4 empresas, establece una situación de desigualdad en dos sentidos: por una parte, frente a todos los empleadores que se encuentran obligados a pagar determinados rubros a sus trabajadores, los demandantes en acción de protección se colocan en una situación de privilegio, pues se les exime de tal obligación; por otra, los trabajadores que prestan sus servicios para las empresas demandantes no percibirán las remuneraciones fijadas, a diferencia de los trabajadores de las demás empresas, colocándoles en situación de desventaja; ambas situaciones, que establecen posiciones de diferencia, devienen en injustificadas, ya que no son producto de una decisión asumida por el órgano competente que hubiera determinado alguna inconstitucionalidad en la fijación de remuneraciones para la actividad de embarque y desembarque de frutas y lo hubiere dejado sin efecto por su invalidez, proveniente de la falta de conformidad con la Constitución. En consecuencia, la sentencia vulnera el derecho a la igualdad que garantiza el artículo 66, numeral 4 de la Constitución de la República.
La actuación, tanto de la Jueza de instancia como de los jueces de la Sala de apelación que conocieron la impugnación de un acto para lo cual no tenían competencia, afectó la seguridad jurídica que, como derecho, reconoce la Constitución de la República en el artículo 82, que preceptúa: “El derecho a la seguridad jurídica se fundamenta en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas, y aplicadas por las autoridades competentes”.
La seguridad jurídica, señala Eduardo Espín, ha de entenderse como: “la regularidad o conformidad a Derecho y la previsibilidad de la actuación de los poderes públicos y, muy especialmente, de la interpretación y aplicación del Derecho por parte de las Administraciones públicas y de los jueces y tribunales10”. Esta previsibilidad en la actuación de autoridades, entre ellos los jueces, excluye la posibilidad de modificación arbitraria de situaciones jurídicas preexistentes; lo contrario, es decir, actuaciones imprevisibles, ocasionan inseguridad jurídica, cuyo efecto puede ser la vulneración de derechos y la provocación de perjuicios; supone además el conocimiento del ordenamiento jurídico. La previsibilidad en la aplicación del derecho supone: “proporcionar de forma indirecta a los particulares una considerable certeza sobre la conducta probable de terceros particulares11”.
Lo previsible en nuestro ordenamiento jurídico constitucional es que un acto normativo de carácter general, cuestionado en su constitucionalidad por afectar derechos, sea impugnado ante la Corte Constitucional, con competencia para decidir sobre la materia, es decir, para realizar el control abstracto del referido acto, por así disponer la Constitución y la Ley12; en consecuencia, las sentencias pronunciadas no garantizaron esa certeza que proporciona la seguridad jurídica, por tanto, la vulneraron.
Consideración final
A lo largo del análisis en este proceso, la Corte Constitucional ha determinado que la sentencia, emitida por la Sala de lo Civil de la Corte Provincial de Justicia de El Oro en la acción de protección que impugnó el Acuerdo Ministerial N.º 0187 emitido por el Ministerio del Trabajo, vulnera derechos consagrados constitucionalmente, y observa además que al haberse confirmado la sentencia de instancia, que adoleció de iguales defectos y, por tanto, vulneró derechos, las dos sentencias deben quedar sin efecto, sin que sea posible retrotraer la acción a parte alguna del proceso, pues no puede convalidarse la actuación de un juez que carece de competencia.
1 El artículo 154 de la Constitución de la República establece como facultad de las Ministras y Ministros del Estado, a más de las que le atribuya la ley, la de dictar acuerdos y resoluciones que requiera su gestión en aplicación de políticas públicas.
2 Ver sentencias 0002-09-SAN-CC y 0003-09-SIN-CC
3 Alfredo Gallego Anabitarte, Ángel Menéndez Rexach, y otros, Acto y procedimiento administrativo, Madrid, Marcial Pons Ediciones Jurídicas y Sociales S.A., 2001. pp. 32.
4 La Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, en los artículos 141 a 143 desarrolla, el control concreto de constitucionalidad previsto en el artículo 428 de la Constitución.
5 Gustavo Zagrebelsky, “El derecho dúctil”, Madrid, editorial Trotta S.A, Segunda edición, 1997, pp. 62.
6 Sentencia Nº 003-10-SEP-CC
7 El artículo 436, número 3, de la Carta Fundamental, confiere a la Corte Constitucional la siguiente atribución: “Conocer y resolver las acciones públicas de inconstitucionalidad, por el fondo o por la forma, contra actos normativos de carácter general emitidos por órganos u autoridades del Estado. La declaratoria de inconstitucionalidad tendrá como efecto la invalidez del acto normativo impugnado.”
8 Sentencia de 21 de septiembre de 2009, dictada en la acción de protección N° 767-2009, por la Jueza Primera de la Niñez y Adolescencia de El Oro.
9 Oswaldo Alfredo Gozaíni, Derecho Procesal Constitucional. El debido Proceso, Buenos Aires, Ribunzal-Culzini, 2004, p.241.
10 Eduardo Espín, El sistema de fuentes en la Constitución, en Derecho Constitucional, Valencia, Tirant lo blanch, 2003, p.65
11 Ibídem, p.66 En concordancia con el artículo 436, número 2, de la Constitución el artículo 75, número 1, letra d) de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, establece la competencia de la Corte Constitucional para ejercer el control abstracto de constitucionalidad de “Actos normativos y administrativos con carácter general.”
12 Constitución el artículo 75, número 1, letra d) de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, establece la competencia de la Corte Constitucional para ejercer el control abstracto de constitucionalidad de “Actos normativos y administrativos con carácter general.”
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, administrando Justicia Constitucional y por mandato de la Constitución de la República del Ecuador, la Corte Constitucional, para el período de transición, expide la siguiente:
